Được sự đồng ý của Thống đốc NHNN tại Quyết định số 2709/QĐ-NHNN ngày 31/12/2012, Viện Chiến lược Ngân hàng đã tổ chức đoàn khảo sát tại Úc do Phó Thống đốc Nguyễn Toàn Thắng làm trưởng đoàn. Trong thời gian ngắn, đoàn đã làm việc với Ngân hàng Dự trữ Úc (Reserve Bank of Australia - RBA), ngân hàng thương mại ANZ và 02 trường đại học lớn của Úc là Đại học New South Wales (UNSW) và Đại học Quốc gia Úc (ANU). Qua đó đã tìm hiểu và học tập kinh nghiệm điều hành CSTT theo lạm phát mục tiêucủa Úc và hoạt động KH&CN của NHTW Úc. \nBài viết dưới đây xin giới thiệu về “Kinh nghiệm điều hành CSTT theo lạm phát mục tiêu của Úc” với những tài liệu và thông tin thu thập từ cuộc khảo sát nói trên.
1. Vài nét về tổng quan kinh tế và hệ thống ngân hàng của Úc
Úc là nước có nền kinh tế mở thuộc loại cao trên thế giới và có nhiều cải cách mạnh mẽ trong vòng 20 năm qua (như mở cửa hệ thống tài chính, thả nổi đồng đôla Úc, cải cách kinh tế vĩ mô và thị trường). Ngành công nghiệp chính, động lực cho phát triển kinh tế Úc hiện nay là công nghiệp năng lượng và khai khoáng. Chính sách duy trì đồng đôla Úc mạnh như hiện nay đang ảnh hưởng nhiều đến ngành công nghiệp của Úc, đặc biệt là những ngành thiên về xuất khẩu, bao gồm cả ngành du lịch và ngành giáo dục. Chính phủ Úc đang chịu áp lực bảo vệ các ngành công nghiệp nói trên bởi với đồng đôla Úc cao giá, sức cạnh tranh của sản phẩm giảm, gây khó khăn cho xuất khẩu.
Hệ thống ngân hàng Úc tương đối vững mạnh, có khả năng chống đỡ cao trong giai đoạn khủng hoảng, chủ yếu là nhờ môi trường kinh tế ổn định. Đó là nhờ quan hệ kinh tế với một số nước Đông Bắc Á về xuất khẩu nguyên liệu thô (trong đó Trung Quốc là đối tác chính). Bên cạnh đó, Úc có khuôn khổ chính sách kinh tế chặt chẽ, kỷ luật tài chính tốt, ngân sách cân đối và lạm phát được duy trì trong biên độ 2-3% trong trung hạn.
Hệ thống ngân hàng Úc hiện nay hoàn toàn là ngân hàng tư nhân, không có ngân hàng do Nhà nước sở hữu hoặc chiếm cổ phần chi phối. 4 ngân hàng lớn nhất (ANZ Bank, National Australia Bank, Commonwealth Bank, Westpac) chiếm tới 80% thị phần của Úc, ngoài ra là các NHTM nhỏ, các NH nước ngoài, với sản phẩm rất đa dạng, từ bán buôn đến các dịch vụ thanh toán.
Các NH dù trong khủng hoảng vẫn hoạt động có lãi. Vấn đề lớn của hệ thống NH Úc hiện nay là phụ thuộc nhiều vào vốn bên ngoài (do tăng trưởng tín dụng trong nước nhanh, vượt quá khả năng đáp ứng của các NH trong nước). Tuy vậy, lợi thế của các NH là vay mượn từ thị trường quốc tế nhưng vẫn vay bằng đồng đôla Úc nên chi phí phải trả là chi phí vốn, và không có rủi ro tỷ giá.
Ở Úc, Cơ quan thanh tra giám sát (Australian Prudential Regulation Authority, viết tắt là APRA) không thuộc RBA mà tách ra thành một cơ quan độc lập. Người đứng đầu APRA hiện nay vốn là người thuộc RBA.
APRA là cơ quan giám sát ngân hàng, tổ chức tài chính phi ngân hàng, các công ty bảo hiểm và tái bảo hiểm, quỹ lương hưu do pháp luật quy định. Ban điều hành gồm 3 thành viên, do Bộ trưởng Bộ Tài chính bổ nhiệm, có trách nhiệm đưa ra các mục tiêu, định hướng ưu tiên và chính sách của APRA. Tài chính của APRA do chính các tổ chức chịu giám sát cung cấp. APRA được thành lập ngày 01/07/1998. Hiện nay, APRA giám sát các tổ chức với tổng tài sản lên tới 4 nghìn tỉ đôla Úc của khoảng 23 triệu người gửi tiền, và thành viên quỹ lương hưu.
2. Về Ngân hàng dự trữ Úc (RBA)
Ngân hàng dự trữ Úc là ngân hàng trung ương độc lập, chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Nhiệm vụ của RBA được quy định trong Luật Ngân hàng Dự trữ Úc năm 1959 là:
- Ổn định giá trị đồng tiền;
- Duy trì công ăn việc làm;
- Duy trì phát triển kinh tế và lợi ích của người dân.
RBA điều hành chính sách tiền tệ độc lập, đảm bảo hệ thống tài chính vững mạnh, hệ thống thanh toán hiệu quả và chịu trách nhiệm phát hành tiền. Ngoài chức năng là một cơ quan hoạch định chính sách, RBA còn quản lý dự trữ vàng và ngoại tệ quốc gia.
Đứng đầu RBA là Thống đốc, có 1 Phó Thống đốc và một số Trợ lý Thống đốc (phụ trách các khối), hiện tại có 6 Trợ lý Thống đốc phụ trách các khối:
- Các hoạt động NH và thanh toán
- Các dịch vụ NHTW
- Phát hành tiền
- Nghiên cứu kinh tế
- Các thị trường tài chính, và
- Hệ thống các TCTD
3. Về chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu
RBA đã thực hiện điều hành CSTT theo các cơ chế khác nhau như cơ chế tỉ giá cố định (1945-1971), cơ chế tiền tệ mục tiêu (điều hành theo khối lượng) , điều hành CSTT theo danh mục các mục tiêu ưu tiên (tỉ giá, lượng tiền cung ứng…) cho đến 1992. Thực hiện các cơ chế trên, RBA vẫn chưa hoàn toàn đạt được mục tiêu chính sách. Từ 1993 đến nay, RBA chuyển sang điều hành CSTT theo cơ chế lạm phát mục tiêu và thực tế cho thấy nền kinh tế Úc phát triển ổn định, bền vững.
Bối cảnh áp dụng
Cũng như nhiều nước khác, nguyên nhân chính dẫn đến việc lựa chọn khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu là cơ chế tiền tệ mục tiêu không còn phù hợp, khi mối quan hệ giữa tăng trưởng cung tiền (M3) và lạm phát ngày càng trở nên bất ổn do sự nới lỏng tài chính. Năm 1985 với hàng loạt diễn biến bất lợi cho nền kinh tế như giá trị đồng nội tệ lao dốc, lãi suất trái phiếu gia tăng thì niềm tin vào chính sách kinh tế vĩ mô của Úc giảm dần cùng với những vấn đề bất ổn tài chính. Thực tế cho đến trước năm 1993, Úc chưa xác định một khuôn khổ chính sách tiền tệ nào cụ thể, mà chỉ định hướng cơ chế CSTT theo lạm phát mục tiêu dựa trên những kinh nghiệm của Đức, Anh, New Zealand và Canada lúc bấy giờ để điều hành CSTT sao cho lạm phát không gia tăng. Đến năm 1993, khi hội tụ đầy đủ các điều kiện RBA mới chuyển được sang cơ chế lạm phát mục tiêu, và chính thức được Chính phủ phê duyệt vào năm 1996. Quyết định này dựa trên các điều kiện phát triển của nền kinh tế và sự cần thiết để duy trì được lạm phát thấp và ổn định.
Các điều kiện tiên quyết để thực hiện lạm phát mục tiêu
Việc chuyển đổi sang khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu của RBA không phải là quá trình được thực hiện theo một lộ trình dự kiến từ trước, mà là quá trình mang tính tự nhiên có định hướng, khi RBA nhận thấy đã hội tụ đủ các điều kiện cần thiết, cụ thể:
- RBA đã thực sự tạo được uy tín mạnh trên thị trường tài chính: Úc trải qua thời kỳ lạm phát cao (xem hình 1), uy tín của RBA đối với thị trường lúc đó cũng bị giảm sút. RBA đã xây dựng uy tín bằng việc chứng minh các quyết định của mình là đúng đắn qua thời gian. Điều này rất quan trọng cho việc thực hiện khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu khi các quyết định của RBA đưa ra được thị trường tin tưởng, đón nhận, các phản ứng chính sách không bị méo mó, mục tiêu kiểm soát lạm phát trong trung hạn mới có thể đạt được. Lòng tin đó được thể hiễn rõ khi RBA muốn điều chỉnh lãi suất tăng (giảm), Thống đốc chỉ cần thông báo với các NHTM, NHTM sẽ nghiêm túc tăng (giảm) lãi suất theo hướng chỉ đạo.
- Thực hiện cơ chế tỷ giá thả nổi
Một trong các điều kiện quan trọng để áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu là tự do hoá tỉ giá, vì khi sử dụng các biện pháp để kiểm soát lạm phát trong trung hạn, thì RBA không phải lo can thiệp để bình ổn tỷ giá, khi các NHTM đã có thời gian làm quen với sự thay đổi của tỷ giá từ trước khi chuyển sang CSTT lạm phát mục tiêu. Việc thực hiện cơ chế tỷ giá thả nổi, cũng được lựa chọn ở thời điểm thích hợp, đó là vào năm 1984, tức là gần 10 năm trước khi áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu.
- Điều kiện về thị trường tài chính
Các định chế tài chính, nhất là các NHTM hoạt động an toàn, hiệu quả, có thể chống đỡ được các cú sốc trên thị trường. Điều này để đảm bảo rằng, cơ chế truyền tải CSTT được thông suốt từ mục tiêu hoạt động đến mục tiêu cuối cùng là kiểm soát lạm phát trong trung hạn. Đặc biệt là sự phát triển của thị trường ngoại hối, các NHTM có thể tự lo liệu được ngoại tệ và tự chống đỡ được những biến động về tỷ giá bằng các công cụ phòng ngừa rủi ro.
- Lựa chọn chuyển đổi đúng thời điểm
RBA lựa chọn thời điểm chuyển đổi sang khuôn khổ lạm phát mục tiêu khi mức lạm phát thực tế đang thấp (2-3%). Đây là mức lạm phát RBA cho rằng có thể kiểm soát được và để giữ được uy tín của mình RBA chọn mục tiêu mang tính linh hoạt 2% - 3%, việc điều hành CSTT không chạy theo các biến động trong ngắn hạn của thị trường lao động, thị trường tài sản, mà các quyết sách đều hướng tới lạm phát mục tiêu mang tính trung hạn.
Như vậy, RBA đã lựa chọn chuyển sang khuôn khổ Lạm phát mục tiêuđúng thời điểm khi lạm phát ở mức thấp; tính độc lập và uy tín của RBA trên thị trường cao, RBA nắm quyền kiểm soát lãi suất điều hành, thị trường tài chính được tự do hóa, cơ chế tỉ giá linh hoạt.
Nội dung thực hiện
Đặc điểm nổi bật nhất trong điều hành CSTT theo lạm phát mục tiêu của RBA là tính mềm dẻo, linh hoạt. Không như ở New Zealand nếu lạm phát không đạt được đúng mục tiêu, Thống đốc có thể bị mất chức. Ở Anh, nếu không đạt mục tiêu (sai lệch 1% so với mục tiêu) thì Thống đốc phải giải trình với Bộ Tài chính. Ở Úc, cách lựa chọn mục tiêu và ràng buộc trách nhiệm tỏ ra linh hoạt và thực tế.
Mục tiêu lạm phát lựa chọn
CSTT hướng tới mục tiêu giữ lạm phát hàng năm trung bình trong khoảng 2-3%. Đây là mục tiêu CSTT trong trung hạn để đảm bảo giá trị đồng đôla Úc, tạo ra môi trường ổn định cho phát triển kinh tế trong dài hạn. Mục tiêu lạm phát này có tác dụng neo kỳ vọng lạm phát trong một biên độ nhất định.
Lạm phát ở Úc được công bố qua chỉ số CPI hàng quý. RBA chọn CPI tổng thể (headline CPI) chứ không nhấn mạnh chỉ số lạm phát cơ bản (core CPI), vì theo RBA, chỉ số này gắn chặt với cuộc sống của người dân, người dân quan tâm đến chỉ số lạm phát chung, ảnh hưởng trực tiếp lên thu nhập thực tế và đời sống của họ.
Bên cạnh đó, RBA sử dụng kết quả của các cuộc điều tra về kỳ vọng lạm phát tiêu dùng (Consumer Inflation Expectation), xem kỳ vọng lạm phát trong năm tới của người dân là bao nhiêu để làm cơ sở điều hành. Giai đoạn trước 1991, kỳ vọng lạm phát cao, giai đoạn sau đó, khá ổn định xoay quanh mức 2,9%.
Cách thức điều hành
- CSTT được xây dựng và quyết định bởi Hội đồng NHTW (Reserve Bank Board). Hội đồng này gồm 9 thành viên: Chủ tịch Hội đồng là Thống đốc, Phó chủ tịch là Phó Thống đốc, 7 thành viên còn lại không phải người của RBA (bao gồm 1 đại diện Bộ Tài chính, 2 nhà kinh tế học, một số doanh nhân đại diện cho các hiệp hội, ngành nghề, các nhà sản xuất và khối dịch vụ). Nhiệm kỳ của Chủ tịch và Phó chủ tịch là 7 năm, các thành viên khác 5 năm, không sa thải hay miễn nhiệm hội đồng giữa nhiệm kỳ. Theo cơ cấu bổ nhiệm này, Hội đồng có tính độc lập rất cao, uy tín cao, đi cùng đó là trách nhiệm giải trình lớn. Chủ tịch không bao giờ cố gắng can thiệp vào các quyết định mà hội đồng đưa ra, kể cả trong nội bộ lẫn các thông tin công bố ra ngoài.
Hội đồng họp 11 lần một năm, vào ngày thứ ba đầu tiên mỗi tháng, trừ tháng 1. Giải trình với Quốc hội và công chúng 2 lần/năm. Ngoài ra Hội đồng tiến hành khoảng 20 thuyết trình khác trong năm. Các cuộc họp của Hội đồng là để trao đổi về mặt quan điểm, Thống đốc đưa ra các gợi ý về chính sách và các thành viên trao đổi xung quanh vấn đề đó. Các thành viên thảo luận và đi đến thống nhất quyết định chính sách theo nguyên tắc đồng thuận.
Hội đồng hoạt động theo cơ chế trao đổi, đối thoại, ý kiến các thành viên có tính độc lập, không bị phụ thuộc bởi áp lực chính trị. Ở nhiều nước, trong thời gian vận động bầu cử, NHTW thường tránh thay đổi lãi suất để ổn định tình hình kinh tế, nhưng ở Úc, thực tế có trường hợp RBA vẫn tăng lãi suất trong thời gian bầu cử dựa trên các đánh giá đơn thuần về kinh tế.
- RBA điều hành CSTT lạm phát mục tiêu thông qua việc điều chỉnh lãi suất cho vay qua đêm của các NHTM trên thị trường liên ngân hàng. Sự thay đổi lãi suất này sẽ ảnh hưởng đến lãi suất trên thị trường và các lãi suất cho vay các NH với nhau, từ đó ảnh hưởng đến giá tài sản và tỉ giá. Các thay đổi này sẽ ảnh hưởng đến cầu, từ đó mà tác động đến lạm phát.
Để điều hành theo cơ chế này, RBA nhấn mạnh vai trò quan trọng của công tác dự báo, đặc biệt là các dự báo về cung, cầu để phục vụ cho công tác điều hành chính sách, có tính đến độ trễ của chính sách (thường trong khoảng 3-6 tháng và phát huy hiệu ứng đầy đủ sau 12- 18 tháng). Trong đó, tác động nhanh nhất là vào tỉ giá. Độ dài của độ trễ còn phụ thuộc vào kỳ vọng của dân chúng và niềm tin của họ vào RBA. Ví dụ khi lạm phát có dấu hiệu tăng, nếu tin tưởng vào điều hành của RBA, doanh nghiệp không tăng giá ngay, nếu không tin, họ sẽ tăng giá, người lao động đòi tăng lương…
- Các quyết sách của RBA đều hướng tới kiểm soát lạm phát trong trung hạn; trong ngắn hạn nếu lạm phát có tăng cao thì RBA cũng chưa vội vàng điều chỉnh chính sách của mình ngay, vì những thay đổi chính sách để giải quyết những vấn đề ngắn hạn có thể gây nên cú sốc bất lợi cho ổn định kinh tế vĩ mô, có thể gây nên khủng hoảng tài chính.
Tính minh bạch và vai trò của truyền thông chính sách
Để tạo niềm tin, RBA tăng cường tuyên truyền thông tin cho công chúng, thị trường hiểu rõ nội dung, mục đích và nguyên nhân các biện pháp chính sách của RBA. Vai trò của Hội đồng NHTW với sự tham gia của các thành viên bên ngoài RBA đảm bảo với công chúng rằng Hội đồng bao gồm những người có suy nghĩ sâu sắc, những lãnh đạo doanh nghiệp có ảnh hưởng, có thực tiễn kinh tế, dựa trên những phân tích, đánh giá kỹ lưỡng. Đây cũng là cơ sở quan trọng để thuyết phục người dân tin vào những quyết định của Hội đồng.
Những quyết định đưa ra sau mỗi cuộc họp của Hội đồng được thông cáo báo chí công bố ngay. Trong đó gồm quyết định của Hội đồng về CSTT và những lý do đưa ra quyết định. Hai tuần sau đó, biên bản cuộc họp sẽ được công bố. Báo chí và công chúng có thể liên lạc ngay với RBA để trao đổi và tìm hiểu kỹ hơn về các quyết định CSTT. Những trao đổi này thường thực hiện sau khi các quyết định đã ban hành.
Hàng quý, RBA có báo cáo về CSTT đưa ra công chúng (dung lượng khoảng 60 trang) để đánh giá, dự báo và giải thích các hành động của NHTW. Hai lần trong một năm, Thống đốc điều trần trước Quốc hội. Các cuộc điều trần được truyền hình trực tiếp.
Đánh giá chung về khuôn khổ CSTT tiền tệ lạm phát mục tiêu, RBA cũng như các nhà kinh tế cho rằng đây là khuôn khổ CSTT rất phù hợp với Úc, điều này được kiểm nghiệm bởi kết qủa tăng trưởng kinh tế, lạm phát trước và sau khi áp dụng khuôn khổ chính sách này. Theo đánh giá của RBA trước khi cơ chế điều hành lạm phát mục tiêu được đưa vào áp dụng, lạm phát và tăng trưởng diễn biến trái chiều. Thực tế 20 năm điều hành CSTT lạm phát mục tiêu, chưa có thời kỳ nào kinh tế Úc rơi vào suy thoái nên có thể kết luận rằng lạm phát mục tiêu không phải là cản trở đối với tăng trưởng kinh tế, mà ngược lại, sự ổn định lạm phát ở mức thấp đã hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế.
4. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Qua khảo sát và nghiên cứu kinh tế Úc trước thời kỳ RBA áp dụng khuôn khổ lạm phát mục tiêu(giai đoạn 1970-1980), Úc cũng rơi vào tình trạng lạm phát cao, thị trường tài chính không ổn định. Tình hình kinh tế Úc trong giai đoạn này cũng có điểm tương đồng với tình hình kinh tế và thị trường tài chính Việt Nam hiện nay. Do vậy, những giải pháp khắc phục tình trạng lạm phát cao, cùng với quá trình chuyển đổi khuôn khổ CSTT của Úc có thể là bài học tốt cho NHNN Việt Nam. Có thể rút ra một số bài học sau:
- Tạo dựng lòng tin thị trường có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả điều hành CSTT nói chung và đối với khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêunói riêng.
- Để thực hiện khuôn khổ lạm phát mục tiêu, cần phải hội tụ đầy đủ các điều kiện tiền đề cần thiết và lựa chọn thời điểm thích hợp.
- Cách lựa chọn mục tiêu và phương thức tiến hành để thực hiện mục tiêu lạm phát cần linh hoạt, có tầm nhìn trung hạn và tính đến độ trễ tác động của chính sách.