Cơ chế xử lý các tổ chức tài chính yếu kém theo chuẩn mực quốc tế và một số đề xuất liên quan đến khuôn khổ ổn định tài chính của Việt Nam (số 5)

Cơ chế xử lý các tổ chức tài chính yếu kém theo chuẩn mực quốc tế và một số đề xuất liên quan đến khuôn khổ ổn định tài chính của Việt Nam

ThS. Phạm Tiên Phong, ThS. Phan Minh Anh, ThS. Đào Thị Huyền Anh, ThS. Trần Thị Thúy Hường1

 

Bài viết giới thiệu những nội dung cơ bản nhất của chuẩn mực quốc tế về cơ chế xử lý, tái cấu trúc hiệu quả các tổ chức tài chính (TCTC) trong bối cảnh nhiều nước đã cải cách cơ chế này theo chuẩn mực quốc tế (đặc biệt là khung pháp lý) và bối cảnh Việt Nam tiếp tục triển khai tái cấu trúc các tổ chức tín dụng (TCTD), xử lý nợ xấu cho giai đoạn 2016-2020. Trên cơ sở các chuẩn mực và thực tiễn tái cấu trúc TCTD ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015, bài viết đưa ra một số gợi ý về các vấn đề cần quan tâm giải quyết trong thời gian tới liên quan đến khuôn khổ ổn định hệ thống ngân hàng, tài chính và chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

Đặt vấn đề

Cuộc khủng hoảng tài chính 2008-2009 đã chỉ ra nhu cầu cấp thiết phải tăng cường cơ chế cho phép các cơ quan có thẩm quyền can thiệp một cách nhanh chóng vào các TCTC đang suy yếu, có nguy cơ sụp đổ mà không gây ra những xáo trộn, bất ổn đối với hệ thống tài chính và tránh nguy cơ sử dụng tiền thuế, các quỹ công để hỗ trợ tổn thất của các tổ chức này. Vì vậy, một trong những cam kết cải cách căn bản nhằm khắc phục các sai lầm dẫn khủng hoảng, xây dựng hệ thống tài chính an toàn hơn mà các nước G20 đồng thuận ở Washington-Mỹ vào tháng 11/2008 là chấm dứt hiện tượng “Quá lớn để cho phá sản – Too big too fail” liên quan các TCTC có tầm quan trọng hệ thống (Systemically Important Financial Institutions – gọi tắt SIFI)1. Đến Hội nghị thượng đỉnh năm 2010 tại Seoul, G20 đã thông qua khuôn khổ giảm thiểu rủi ro liên quan đến SIFI nhằm giải quyết vấn đề “Quá lớn để cho phá sản”. Nội dung của khuôn khổ này gồm các vấn đề như nhận diện các SIFI, tăng cường khả năng hấp thụ tổn thất, tăng cường giám sát, cải thiện tính hiệu quả của cơ chế can thiệp để xử lý, tái cấu trúc các TCTC và củng cố hạ tầng thị trường tài chính.

Theo Hội đồng ổn định tài chính (FSB)2, một cơ chế hiệu quả trong việc xử lý các TCTC yếu kém là thành phần cốt lõi của khuôn khổ giảm thiểu rủi ro nêu trên. Tháng 11/2011, FSB ban hành tài liệu “Các đặc điểm cơ bản của cơ chế xử lý hiệu quả các TCTC - Key attributes of effective resolution regimes for financial institutions”3 và G20 thông báo coi “các đặc điểm cơ bản” như một chuẩn mực quốc tế mới về cơ chế xử lý các TCTC, đồng thời, xây dựng kế hoạch thúc đẩy việc áp dụng các chuẩn mực này trên phạm vi toàn cầu, đặc biệt là đối với những nước có sự hiện diện của các TCTC quy mô lớn, hoạt động xuyên biên giới4. Hiện nay, nhiều quốc gia đã điều chỉnh khung pháp lý về xử lý TCTD yếu kém nhằm tăng cường năng lực ổn định tài chính, đặc biệt là các nước thành viên của FSB như Indonesia, Singapore, Trung Quốc, Nhật Bản, Mexico, Mỹ, Anh...5.

Tại Việt Nam, Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), Luật Các TCTD năm 2010, Luật Phá sản 2014 và một số văn bản hướng dẫn đã quy định các thẩm quyền, quyền hạn, biện pháp, công cụ của NHNN trong việc can thiệp, tái cấu trúc, thậm chí phá sản các TCTD. Các quy định pháp lý này đã trải qua quá trình kiểm định tính hiệu lực, hiệu quả trong thời gian thực hiện Đề án tái cấu trúc hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015 được phê duyệt tại Quyết định số 254/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 01/3/2012 (Đề án 254). Đến nay, Đề án 254 đã cơ bản hoàn thành và đã đạt được một số mục tiêu như thu hẹp số lượng ngân hàng, kiểm soát nợ xấu, tăng cường công tác quản trị TCTD và loại bỏ nguy cơ sụp đổ hệ thống... Tuy nhiên, quá trình triển khai Đề án còn tồn tại những khó khăn, vướng mắc như một số TCTD yếu kém vẫn chưa được xử lý triệt để, kết quả xử lý còn đặt ra một số câu hỏi về tính phù hợp về pháp lý và hiệu quả. Nguyên nhân chính là do hệ thống pháp lý chưa hoàn thiện, công cụ và thẩm quyền của các cơ quan xử lý mà chủ yếu là NHNN còn nhiều hạn chế. NHNN vẫn chủ yếu sử dụng biện pháp sáp nhập, hợp nhất để xử lý ngân hàng yếu kém (IMF, 2014).

Trong bối cảnh chuẩn mực quốc tế đã được ban hành và nhu cầu hoàn thiện cơ chế can thiệp, xử lý các TCTD, góp phần triển khai hiệu quả giai đoạn tiếp theo của tái cấu trúc ở Việt Nam, các cơ quan có thẩm quyền (đặc biệt là NHNN) cần nghiên cứu nội dung chuẩn mực quốc tế đưa ra ở trên để có những điều chỉnh phù hợp. Ngoài ra, hệ thống ngân hàng Việt Nam đã có sự hiện diện của nhiều chi nhánh ngân hàng nước ngoài, trong đó có chi nhánh của ngân hàng có tầm quan trọng toàn cầu như HSBC, Citibank, Standard Chartered, JP Morgan...6, cơ chế can thiệp, tái cấu trúc các ngân hàng này (khi cần) cũng nên được chuẩn bị, hoàn thiện theo chuẩn mực quốc tế để đảm bảo việc xử lý đạt hiệu quả cao nhất.

Khái niệm cơ chế xử lý, tái cấu trúc các TCTC (resolution regime)

Trước đây, ở nhiều nước, các TCTC kể cả các ngân hàng và TCTD phi ngân hàng gặp khó khăn tài chính đều là đối tượng của thủ tục phá sản (coi ngân hàng cũng như doanh nghiệp thông thường). Mặc dù, thủ tục phá sản cho phép tái cấu trúc trên cơ sở đồng thuận của chủ nợ hoặc thanh lý tài sản TCTC và phân bổ tổn thất cho các chủ nợ, song kinh nghiệm từ các cuộc khủng hoảng gần đây chỉ ra rằng, phá sản thông thường không xử lý hiệu quả các TCTC mất khả năng thanh toán do không quan tâm phù hợp đến nhu cầu phòng ngừa bất ổn tài chính, duy trì các dịch vụ cần thiết hoặc bảo vệ người gửi tiền.

Theo BIS (2011)7, tái cấu trúc, xử lý các TCTC không còn hoạt động bình thường hoặc có nguy cơ không thể hoạt động bình thường hoặc sắp rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán được hiểu là bất kỳ hành động nào của cơ quan có thẩm quyền, có thể có hoặc không có sự tham gia của khu vực tư nhân, nhằm giải quyết các vấn đề nghiêm trọng đe dọa sự tồn tại của một TCTC và duy trì sự ổn định tài chính.

Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng của BIS (2010)8 khuyến nghị các quốc gia cần có một cơ chế hiệu quả để can thiệp vào các TCTC gặp khó khăn. Cơ chế xử lý này có vai trò thay thế cho thủ tục phá sản thông thường và cung cấp công cụ phù hợp cho việc tái cấu trúc và xử lý các TCTC đang trên bờ vực sụp đổ (mất khả năng thanh toán hoặc sắp mất khả năng thanh toán) để xử lý một cách có trật tự các tổ chức này nhằm giúp duy trì sự ổn định tài chính, giảm thiểu rủi ro hệ thống, tránh gây sự gián đoạn liên tục của các dịch vụ tài chính quan trọng, bảo vệ người tiêu dùng, hạn chế rủi ro đạo đức và phát huy hiệu quả của thị trường9.

BIS (2015)10 đã sử dụng thuật ngữ “ngân hàng yếu kém - weak banks” để mô tả ngắn gọn hơn về một ngân hàng rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán hoặc sắp rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán nhưng bổ sung thêm tình trạng can thiệp đáng kể vào ngân hàng. Theo đó “Ngân hàng yếu kém là một ngân hàng rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán hoặc sắp rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán trừ khi có một sự can thiệp lớn về tài chính, mô hình kinh doanh, quản trị rủi ro hệ thống, và/hoặc chất lượng về quản trị và quản lý một cách kịp thời”. Định nghĩa về ngân hàng yếu kém tập trung chủ yếu vào ngân hàng đang phải đối diện với nguy cơ mất khả năng thanh toán hơn là những ngân hàng đang có dấu hiệu suy yếu, có thể gặp vấn đề về thanh khoản nhưng những dấu hiệu đó có tính chất tạm thời và không đe dọa đến sự tồn tại của ngân hàng. Yếu kém của ngân hàng được thể hiện ở tất cả các mặt, bao gồm: quản trị có vấn đề, nguồn vốn không đảm bảo, mô hình hoặc chiến lược kinh doanh không hiệu quả, tài sản chất lượng kém và hệ thống quản lý yếu kém... Các ngân hàng trở lên yếu kém không phải chỉ trong một thời gian ngắn, thường thì các vấn đề khó khăn tài chính và các yếu kém trong quản trị đã diễn ra trong một thời gian dài trước khi ngân hàng đó đối diện với nguy cơ mất khả năng thanh toán và phá sản. Tuy nhiên, vấn đề trở thành mối quan tâm lớn của cơ quan thanh tra giám sát khi ngân hàng đó không đáp ứng được các quy định an toàn tối thiểu.

Đối với Việt Nam hiện nay, khung pháp lý về quản lý, giám sát TCTD hiện nay của Việt Nam chưa đưa ra khái niệm “TCTD yếu kém”, mặc dù thuật ngữ này được đề cập chính thức trong Đề án 25411. Mặc dù, theo Luật Các TCTD và Thông tư 07/2013/TT-NHNN của NHNN có quy định: “Một TCTD bị đặt dưới sự kiểm soát trực tiếp của NHNN Việt Nam do có nguy cơ mất khả năng chi trả, mất khả năng thanh toán hoặc vi phạm nghiêm trọng pháp luật dẫn đến nguy cơ mất an toàn hoạt động”. Do vậy, có thể coi “một TCTD yếu kém” tương đương với “một TCTD bị lâm vào tình trạng kiểm soát đặc biệt” và việc bắt đầu quá trình tái cấu trúc, xử lý các TCTD yếu kém được đánh dấu bằng việc các TCTD bị đặt vào tình trạng kiểm soát
đặc biệt.

Mục tiêu của cơ chế xử lý hiệu quả TCTC yếu kém theo chuẩn mực quốc tế

Mục tiêu của cơ chế xử lý hiệu quả TCTC nói chung và TCTD nói riêng là làm cho việc xử lý các tài chính tổ chức trở nên khả thi và không có sự gián đoạn hệ thống cũng như không gây tổn thất cho người nộp thuế và đồng thời đảm bảo các chức năng kinh tế quan trọng. Cơ chế này khiến cho cổ đông và chủ nợ không có bảo đảm và không có bảo hiểm chấp nhận thiệt hại theo cách thức tôn trọng thứ bậc ưu tiên hoàn trả trong tuyên bố phá sản.

Trên cơ sở các mục tiêu này, các quốc gia nên xây dựng một cơ chế xử lý theo đó cơ chế này cung cấp cho các cơ quan chịu trách nhiệm xử lý nhiều thẩm quyền và lựa chọn xử lý, tái cấu trúc TCTC mất khả năng thanh toán hoặc sắp mất khả năng thanh toán.

Các đặc điểm của một cơ chế xử lý hiệu quả TCTC yếu kém do FSB ban hành

Chuẩn mực quốc tế về cơ chế xử lý hiệu quả các TCTD yếu kém có 12 nội dung (tương đương với 12 chuẩn mực hoặc 12 đặc điểm cơ bản của cơ chế xử lý hiệu quả theo cách gọi trong tài liệu của FSB). Các đặc điểm này tóm tắt như sau:

(1) Phạm vi: Đối tượng của cơ chế xử lý mà có các đặc điểm nêu trong tài liệu (Các đặc điểm cơ bản) là bất kỳ TCTC nào được coi là có tầm quan trọng hệ thống hay có thể gây nguy hại hệ thống nếu mất khả năng thanh toán. Cơ chế này có thể mở rộng cho các đối tượng sau: (i) Công ty nắm giữ TCTC (công ty mẹ); (ii) Các đơn vị có hoạt động ngoài phạm vi giám sát hiện hành thuộc nhóm công ty con hoặc tập đoàn tài chính nhưng có vai trò quan trọng đến hoạt động kinh doanh của nhóm hoặc tập đoàn; và (iii) Chi nhánh của TCTC nước ngoài.

(2) Cơ quan xử lý: Mỗi quốc gia nên có một cơ quan quản lý nhà nước được ủy quyền hoặc các cơ quan chịu trách nhiệm thực thi thẩm quyền xử lý đối với các tổ chức trong phạm vi cơ chế xử lý (sau đây gọi là “cơ quan xử lý”). Trường hợp có nhiều cơ quan xử lý trong một quốc gia, thì nhiệm vụ, vai trò và trách nhiệm tương ứng của các cơ quan này nên được quy định một cách rõ ràng và phối hợp với nhau. Trường hợp nhiều cơ quan xử lý các tổ chức trong cùng một nhóm (tập đoàn) trong phạm vi một quốc gia, cơ chế xử lý nên xác định cơ quan đầu mối xử lý các tổ chức pháp nhân trong phạm vi quốc gia đó.

(3) Thẩm quyền xử lý: Việc xử lý cần được bắt đầu khi một TCTC không còn hoạt động bình thường hoặc dường như không còn khả năng hoạt động bình thường và không có triển vọng hợp lý để hồi phục trạng thái bình thường. Cơ chế xử lý cần được đưa ra sớm trước khi TCTC đó lâm vào tình trạng phá sản; Cơ quan xử lý cần được cung cấp một loạt các thẩm quyền xử lý nhằm đưa ra các biện pháp khắc phục sớm, duy trì các dịch vụ có tầm quan trọng hệ thống, tạo ra các tổ chức bắc cầu và đề xuất cách thức tái cơ cấu nguồn vốn cho các TCTC hoặc các tổ chức bắc cầu; Cơ quan xử lý cần có năng lực pháp lý và hoạt động để thực thi riêng lẻ hoặc kết hợp nhiều thẩm quyền.

(4) Khấu trừ, bù trừ ròng, thế chấp, phân chia tài sản của khách hàng: Khuôn khổ pháp lý điều chỉnh quyền khấu trừ, bù trừ ròng các hợp đồng và các thỏa thuận thế chấp và sự phân tách tài sản của khách hàng nên rõ ràng, minh bạch và có hiệu lực trong quá trình khủng hoảng hoặc xử lý các doanh nghiệp; và khuôn khổ pháp lý không nên làm ảnh hưởng đến việc thực thi hiệu quả các biện pháp xử lý.

(5) Các biện pháp bảo vệ: Cần có các biện pháp bảo vệ phù hợp cho các chủ nợ bao gồm việc tôn trọng thứ tự ưu tiên về quyền chủ nợ và nguyên tắc “chủ nợ không thể tổn thất hơn so với phương án phá sản, thanh lý tổ chức”. Những biện pháp bảo vệ đưa ra cần dựa trên quá trình đánh giá các kinh nghiệm đi trước. Chủ nợ không nên có quyền dừng hoặc đảo ngược các hành động xử lý.

(6) Hỗ trợ tài chính cho các tổ chức trong quá trình xử lý: Các nước đều có các chính sách theo luật định hoặc chính sách khác để các cơ quan có thẩm quyền không bị quá lệ thuộc vào các quỹ công hoặc các quỹ cứu trợ như là các phương tiện để xử lý các TCTC. Các quốc gia cần có cơ quan bảo hiểm tiền gửi được tài trợ riêng biệt hoặc các quỹ để xử lý, hoặc một cơ chế tài trợ cùng với việc khôi phục sau đó các chi phí cung cấp vốn tạm thời để tạo điều kiện xử lý.

(7) Các điều kiện pháp lý cho việc hợp tác xuyên biên giới: Nhiệm vụ của cơ quan có thẩm quyền nên được trao chính thức theo luật định và khuyến khích các cơ quan đưa ra các hành động dựa trên phối hợp với các cơ quan xử lý nước ngoài.

(8) Nhóm quản lý khủng hoảng (CMGs): Các cơ quan chủ quản hoặc cơ quan quản lý nước sở tại của tất các các tổ chức có tầm quan trọng hệ thống toàn cầu (G-SIFIs) nên duy trì nhóm quản lý khủng hoảng với mục tiêu tăng cường quá trình chuẩn bị và tạo điều kiện thuận lợi cho việc xử lý cuộc khủng hoảng tài chính xuyên biên giới ảnh hưởng đến các tổ chức.

(9) Thỏa thuận hợp tác xuyên biên giới: Hiệp định hợp tác xuyên biên giới nên có sự tham gia của cơ quan quản lý nước sở tại và cơ quan quản lý của nước có trụ sở chính của TCTC trong việc lập kế hoạch và phối hợp trong các giai đoạn xử lý
khủng hoảng.

(10) Đánh giá khả năng phục hồi: Cơ quan xử lý nên thường xuyên thực hiện đánh giá khả năng xử lý (ít nhất là cho G-SIFIs) để đánh giá tính khả thi của chiến lược xử lý và mức độ tin cậy của các đánh giá này.

(11) Kế hoạch phục hồi và xử lý: Các quốc gia nên đưa ra yêu cầu liên tục cập nhật cho kế hoạch phục hồi và xử lý, ít nhất các TCTC trong nước có tầm quan trọng hệ thống.

(12) Tiếp cận và trao đổi thông tin: Các nước nên đảm bảo không có bất kỳ trở ngại nào về mặt luật pháp, quy định và chính sách cản trở việc trao đổi thông tin thích hợp, bao gồm các thông tin cụ thể về TCTC, thông tin giữa các cơ quan giám sát, Ngân hàng Trung ương, Bộ Tài chính và cơ quan có trách nhiệm đối với các chương trình bảo lãnh.

Một số vấn đề rút ra từ chuẩn mực quốc tế về cơ chế xử lý TCTC yếu kém

Thứ nhất, mỗi quốc gia cần thiết lập khuôn khổ hiệu quả về ổn định tài chính và giám sát an toàn vĩ mô hệ thống tài chính. Đây là điều kiện tiền đề quan trọng cho việc xử lý, tái cấu trúc các TCTD gặp vấn đề, đặc biệt là các TCTD quan trọng hệ thống bởi mục tiêu cuối cùng của xử lý các TCTD là đảm bảo ổn định tài chính, duy trì sự liên tục dịch vụ tài chính quan trọng, bảo vệ người gửi tiền và loại trừ vấn đề rủi ro đạo đức như hiện tượng “Quá lớn để cho phá sản”. Khuôn khổ này cần chỉ rõ trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong việc thực hiện các chức năng gồm nhận diện rủi ro hệ thống, thực thi chính sách an toàn vĩ mô nhằm ngăn ngừa rủi ro hệ thống và nguy cơ khủng hoảng tài chính. Khuôn khổ chung về ổn định tài chính bao hàm cơ chế điều phối và hợp tác trong việc trao đổi thông tin giữa các cơ quan liên quan như NHTW, Bộ Tài chính, Bảo hiểm tiền gửi... ở cả cấp độ quốc gia và xuyên biên giới.

Thứ hai, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống giám sát vi mô các TCTC, đặc biệt là các tổ chức nhận tiền gửi của mỗi quốc gia cần được tăng cường.

Việc can thiệp, xử lý các TCTC đòi hỏi tính kịp thời để giảm thiểu các tổn thất không đáng có đối với giá trị các tài sản của tổ chức bị xử lý mà còn giảm thiểu quy mô các hỗ trợ trong quá trình tái cấu trúc TCTC, nhất là hỗ trợ liên quan đến ngân sách nhà nước. Để đảm bảo sự can thiệp là kịp thời, hệ thống giám sát vi mô cần liên tục tăng cường và thực sự hiệu quả. Hệ thống này phải (i) phát triển và duy trì hồ sơ rủi ro của từng TCTC, qua đó, cho phép cơ quan giám sát xác định, đánh giá và có hành động đối với từng loại rủi ro phát sinh từ cá nhân tổ chức đó hoặc từ hệ thống tài chính nói chung, xây dựng cơ chế, quy trình kỹ thuật tăng cường giám sát đối với TCTC đang đối mặt rủi ro ảnh hưởng đến khả năng tồn tại và đảm bảo rằng tăng cường giám sát sẽ hỗ trợ việc can thiệp sớm và xử lý theo trật tự trong trường hợp việc mất khả năng thanh toán của TCTC đó có thể là mối đe dọa đối với ổn định tài chính. Việc xây dựng một hệ thống giám sát đáp ứng được những tiêu chuẩn nêu tại các chuẩn mực/nguyên tắc được ban hành bởi Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng - BCBS, Ủy ban chứng khoán quốc tế - IOSCO, Hiệp hội bảo hiểm quốc tế - IAIS và Ủy ban quốc tế về hệ thống thanh, quyết toán – CPSS là gợi ý tốt nhất cho mỗi quốc gia.

Thứ ba, mỗi quốc gia cần có kế hoạch bảo vệ người gửi tiền hiệu quả và nguyên tắc rõ ràng cho việc xử lý tài sản khách hàng. Quốc gia nên có một hệ thống bảo hiểm tiền gửi theo chuẩn mực quốc tế, nên duy trì các thỏa thuận để nâng cao cơ chế phối hợp giữa bảo hiểm tiền gửi và các cơ quan khác nhằm tạo nên một “mạng lưới an toàn” hỗ trợ cho việc quản lý khủng hoảng một cách hiệu quả. Việc bảo vệ tài sản khách hàng cần bao gồm những quy định rõ ràng phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế để đảm bảo rằng tài sản và quyền lợi của khách hàng được xác định rõ ràng, tạo điều kiện cho việc kịp thời chi trả hoặc chuyển nhượng (tạm giữ hoặc sở hữu) tài sản khách hàng khi xử lý hoặc khi phá sản; cần có quy định rõ ràng việc phân bổ tổn thất (lỗ) giữa các khách hàng của TCTC trong trường hợp thiếu hụt ngân sách chi trả đối với từng khách hàng.

Thứ tư, tăng cường kỷ luật thị trường thông qua cơ chế công bố thông tin, kiểm toán và kế toán lành mạnh, minh bạch. Ổn định của hệ thống tài chính dựa trên 3 lớp bảo vệ. Hệ thống kiểm soát, phòng ngừa rủi ro do các TCTC xây dựng và phát triển là lớp thứ nhất. Lớp thứ hai là hệ thống giám sát tài chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Lớp cuối cùng là giám sát thông qua kỷ luật thị trường, ở đó, các cổ đông, chủ nợ của TCTC và người gửi tiền dựa trên thông tin được công bố để “trừng phạt” các TCTC đang có dấu hiện thực hiện các hành vi rủi ro quá mức. Kỷ luật thị trường ngày càng trở nên quan trọng vì cách tiếp cận về giám sát đang có xu hướng dịch chuyển từ giám sát dựa trên các giới hạn an toàn cứng (hard prudential limit) sang giám sát dựa trên rủi ro12. Kỷ luật thị trường chỉ phát huy tác dụng trong bối cảnh hệ thống kế toán, kiểm toán và cơ chế công bố thông tin lành mạnh, minh bạch. Cụ thể là, hệ thống kế toán cần xác định rõ được các nguyên tắc và quy tắc kế toán phù hợp với thông lệ quốc tế, hệ thống kiểm toán độc lập được thiết kế để đảm bảo cung cấp cho người sử dụng báo cáo tài chính được công bố có cái nhìn trung thực và hợp lý với tình tình tài chính của các TCTC, cơ chế công bố thông tin lành mạnh và minh bạch... Báo cáo tài chính phải được lập theo các nguyên tắc kế toán được công nhận rộng rãi theo thông lệ quốc tế (hoặc tương đương với tiêu chuẩn quốc gia), với các kiểm toán viên chịu trách nhiệm cho việc làm của họ.

Một số đề xuất liên quan đến khuôn khổ ổn định tài chính của Việt Nam

Trên cơ sở chuẩn mực quốc tế về cơ chế tái cấu trúc, xử lý các TCTC và kết quả triển khai Đề án 254 tại Việt Nam giai đoạn 2011-2015, trong giai đoạn tới đây, Chính phủ và các Bộ, ngành hữu quan, đặc biệt NHNN cần quan tâm giải quyết một số vấn đề sau để đảm bảo sự ổn định của hệ thống tài chính Việt Nam.

Đối với Chính phủ:

Một là, cần sớm hoàn thiện khuôn khổ chung về ổn định tài chính, giám sát và thực thi chính sách an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính Việt Nam. Đây là cơ sở quan trọng để xử lý hiệu quả các TCTD yếu kém vì mục tiêu cuối cùng của quá trình tái cấu trúc TCTD là đảm bảo ổn định tài chính. Khuôn khổ chung về ổn định tài chính cần giải quyết hai vấn đề cấp thiết trước mắt là củng cố khung pháp lý về trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với ổn định tài chính Việt Nam do hiện còn sơ khai. Trách nhiệm đối với “ổn định tài chính”, cũng như định nghĩa đối với thuật ngữ này không được đề cập đến trong quy định về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia13, mặc dù Luật NHNN chưa qui định rõ ràng quyền hạn của NHNN trong việc đảm bảo trách nhiệm về “ổn định tài chính” song Nghị định về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN gần đây có đề cập đến nhiệm vụ ổn định tài chính14 ở hai nội dung gồm (i) phân tích, xác định rủi ro hệ thống và (ii) tham mưu đề xuất biện pháp ứng phó với khủng hoảng tiền tệ, tài chính. Ngoại trừ NHNN, các thành viên trong Chính phủ thuộc lĩnh vực tài chính có vai trò tương đối hạn chế về quản lý khủng hoảng, ổn định tài chính và triển khai Đề án 254.

Hai là, cần xem xét, bổ sung thêm một số thẩm quyền cần có trong quá trình xử lý theo thông lệ quốc tế hoặc Luật hóa một số thẩm quyền đang nằm phân tán trong hệ thống văn bản dưới luật. Từ thực tế xử lý các TCTD yếu kém thời gian qua, NHNN đã có nhiều nỗ lực, bước đầu đạt được nhiều thành tựu làm tiền đề cho giai đoạn tiếp (quan trọng nhất là đã loại bỏ nguy cơ sụp đổ hệ thống), tuy nhiên, quá trình tái cấu trúc các TCTD yếu kém vẫn đang gặp nhiều thách thức. Về cơ bản, NHNN còn thiếu nhiều thẩm quyền quan trọng để xử lý có hiệu quả TCTD yếu kém theo nguyên tắc về thẩm quyền và công cụ của cơ quan xử lý nêu trong tài liệu của FSB như quyền điều hành, quản trị trực tiếp đối đối với mọi hoạt động của TCTD bị xử lý; quyền chuyển giao hoặc bán tài sản, quyền và nghĩa vụ pháp lý, bao gồm tài sản nợ là tiền gửi và quyền sở hữu cổ phiếu của TCTD bị xử lý cho bên thứ ba mà không cần sự đồng thuận của chủ sở hữu và chủ nợ; thẩm quyền tạo lập một tổ chức bắc cầu; quyền ghi giảm giá trị cổ phần của chủ sở hữu các TCTD hoặc chuyển đổi nợ của TCTD thành vốn góp; quyền tạm đình chỉ quyền kết thúc sớm
hợp đồng.

Mặc dù, NHNN có một số thẩm quyền theo thông lệ quốc tế nhưng việc triển khai trên thực tế gặp hạn chế như thành lập công ty quản lý tài sản; miễn nhiệm hoặc thay thế lãnh đạo cấp cao của TCTC trong quá trình xử lý hoặc bỏ qua quyền của cổ đông của các TCTD yếu kém. Do không có quy định cụ thể về chức năng duy trì các dịch vụ trọng yếu đối với ổn định tài chính cũng như nhận diện các tổ chức có tầm quan trọng hệ thống, NHNN đã cố gắng duy trì toàn bộ hoạt động của các TCTD yếu kém, thậm chí đã phá sản về mặt kỹ thuật để tiếp tục tái cấu trúc thay vì chia tách TCTD thành bộ phận hoạt động cần tiếp tục duy trì và tái cấu trúc tiếp thông qua ngân hàng bắc cầu, phần còn lại của TCTD chuyển sang công ty mua bán tài sản hoặc làm thủ tục thanh lý. Việc bổ sung quy định xác định các dịch vụ, TCTC trọng yếu sẽ giúp tăng tính hiệu quả của cơ chế xử lý hiện tại rất nhiều.

Đối với NHNN và các Bộ, ngành:

Thứ nhất, cần tiếp tục đổi mới, tăng cường năng lực giám sát rủi ro hệ thống ngân hàng nói riêng và hệ thống tài chính nói chung vì mọi bất ổn của kinh tế vĩ mô, khu vực khác của hệ thống tài chính như chứng khoán, bảo hiểm, nợ công đều gây hậu quả tiêu cực đến hệ thống ngân hàng. Việc đổi mới này cần đặt trong tổng thể chung về hoàn thiện khuôn khổ ổn định tài chính và giám sát an toàn vĩ mô hệ thống tài chính.

Thứ hai, cần xây dựng các quy định xác định các TCTD có tầm quan trọng hệ thống và xác định các dịch vụ tài chính có tầm quan trọng hệ thống nhằm hỗ trợ duy trì các dịch vụ đó khi TCTD rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán.

Thứ ba, cần tăng cường nguồn lực cho các hoạt động hỗ trợ việc xử lý; Cần dành nhiều nguồn tài chính để phục vụ cho hoạt động tuyển dụng, đào tạo, thu hút và giữ các chuyên gia có kinh nghiệm và chuyên môn để hỗ trợ thực hiện các chức năng thanh tra, xử lý phức tạp và tăng cường ngân sách sử dụng cho việc đầu tư cơ sở hạ tầng, thiết bị và hệ thống công nghệ thông tin đạt tiêu chuẩn quốc tế phục vụ cho quá trình thanh tra, giám sát và xử lý các TCTD.

Thứ tư, Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) cần được điều chỉnh hoạt động và quy mô nhằm thực hiện đúng vai trò góp phần, bảo đảm an toàn tài chính, cung cấp những phát hiện sớm, can thiệp và xử lý kịp thời các ngân hàng gặp khó khăn; NHNN điều chỉnh chính sách về bảo hiểm tiền gửi như tăng quy mô quỹ bảo hiểm tiền gửi, năng lực và nguồn tài chính của BHTGVN để tham gia vào quá trình xử lý, cơ cấu lại các TCTD yếu kém.

Thứ năm, cần xây dựng cơ chế bảo vệ pháp lý đối với cán bộ làm công tác xử lý TCTD yếu kém và xử lý nợ. Cơ chế bảo vệ các cán bộ này trước các vụ kiện và hậu quả tài chính khi thực hiện các biện pháp xử lý trên cơ sở rủi ro chưa được đề cập đến. Điều này có thể ảnh hưởng đến khả năng suy xét, nhận định của cán bộ thanh tra do chủ yếu dựa trên đánh giá việc tuân thủ hơn là trên cơ sở rủi ro.

Thực tế, các Bộ, ngành khác cũng có có vai trò rất quan trọng trong việc tạo lập tiền đề xử lý hiệu quả TCTD. Bộ Tài chính có vai trò trong việc giám sát, đánh giá, cảnh báo rủi ro hệ thống từ khu vực chứng khoán, bảo hiểm, nợ công; tạo lập môi trường kế toán, kiểm toán lành mạnh, minh bạch; Bộ Tư pháp và Tòa án có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả thực thi pháp lý về phá sản và bảo vệ quyền chủ nợ.

1Financial Stability Board - FSB (2011), Policy Measures to Address Systemically Important
Financial Institutions

http://www.fsb.org/wp-content/uploads/Policy-Measures-to-Address-Systemically-Important-Financial-Institutions.pdf

2Cơ quan điều phối, xây dựng và giám sát cải cách tài chính của G20

3FSB (2014), “Các đặc điểm cơ bản của khuôn khổ xử lý hiệu quả các tổ chức tài chính”.

4http://www.fsb.org/what-we-do/policy-development/effective-resolution-regimes-and-policies/key-attributes-of-effective-resolution-regimes-for-financial-institutions/

5Theo kế hoạch của FSB, từ năm 2016 tài liệu này sẽ được sử dụng để đánh giá việc tuân thủ các chuẩn mực quốc tế trong Chương trình đánh giá khu vực tài chính (FSAP).

6FSB báo cáo G20 tiến độ thực hiện cải cách theo chuẩn mực về cơ chế xử lý hiệu quả các TCTC

FSB (2013), Report to G20 “Implementing the FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes - how far have we come” và FSB (2014), Report to G20 “Towards full implementation of the FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions”

6Danh sách cập nhật Global Systemically Important Banks (G-SIB) của FSB đến 11/2015

http://www.fsb.org/wp-content/uploads/2015-update-of-list-of-global-systemically-important-banks-G-SIBs.pdf

7BCBS - BIS (2011), Resolution policies and frameworks - Progress so far http://www.bis.org/publ/bcbs200.pdf

8BCBS - BIS (2010), Report and Recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group

http://www.bis.org/publ/bcbs169.pdf

9Ủy ban liên minh Châu Âu (2012).

10BSBS - BIS (2015), Guidelines for identifying and dealing with weak banks, ISBN 978-92-9197-100-8 (online)

11Đề án 254 đưa ra các biện pháp xử lý trên cơ sở kết quả phân loại các TCTD thành 03 nhóm: lành mạnh, thiếu thanh khoản tạm thời và yếu kém

12WB, IMF (2005), Financial Sector Assessment: A Handbook http://www.imf.org/external/pubs/ft/fsa/eng/

13Theo Quyết định về chức năng, nhiệm vụ Ủy ban thực tế là cơ quan tư vấn cho Thủ tướng về điều phối giám sát hợp nhất hệ thống tài chính

14Khoản 19 Điều 2 Nghị định 156/2013/NĐ-CP