Tác động của pháp luật đầu tư đến hoạt động cho vay của các tổ chức tín dụng
TS. Bùi Đức Giang1
Luật đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014 được sửa đổi, bổ sung năm 2015 và năm 2016 (Luật đầu tư) cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo ra một hành lang pháp lý mới về đầu tư tại Việt Nam. Khá nhiều quy định trong các văn bản này có tác động trực tiếp tới việc tổ chức tín dụng (TCTD) thẩm định dự án đầu tư của doanh nghiệp mà mình tài trợ vốn cũng như việc kiểm tra sử dụng
tiền vay.
Tìm hiểu thông tin về dự án đầu tư
Khi thẩm định dự án đầu tư mà bên vay yêu cầu tài trợ, TCTD thường quan tâm đến các thông tin về dự án. Các thông tin này có thể được nêu trong Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư.
So với quy định cũ, một điểm mới đáng chú ý của Luật đầu tư là dự án đầu tư của nhà đầu tư trong nước không phải thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư (điểm a, khoản 2, Điều 36). Nhà đầu tư chỉ phải báo cáo cơ quan đăng ký đầu tư trước khi bắt đầu thực hiện dự án (khoản 5, Điều 71).
Dự án của một số doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài cũng được hưởng ngoại lệ này nếu không thuộc trường hợp (i) có nhà đầu tư nước ngoài nắm giữ từ 51% vốn điều lệ trở lên hoặc có đa số thành viên hợp danh là cá nhân nước ngoài đối với công ty hợp danh, (ii) có doanh nghiệp nêu tại (i) nắm giữ từ 51% vốn điều lệ trở lên, hoặc (iii) có nhà đầu tư nước ngoài và doanh nghiệp nêu tại (i) nắm giữ từ 51% vốn điều lệ trở lên (điểm b, khoản 2, Điều 36).
Cần lưu ý, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư chỉ ghi nhận thông tin về dự án đầu tư và nhà đầu tư nước ngoài phải thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư trước khi làm thủ tục thành lập doanh nghiệp để thực hiện dự án1.
Về việc đăng ký điều chỉnh Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, Điều 40.1, Luật đầu tư quy định “khi có nhu cầu thay đổi nội dung Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, nhà đầu tư thực hiện thủ tục điều chỉnh Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư”.
Tuy nhiên, việc không thực hiện thủ tục điều chỉnh dự án đầu tư lại bị coi là một hành vi vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư tại Việt Nam và bị xử phạt từ 20 đến 30 triệu đồng theo điểm b, khoản 4, Điều 13, Nghị định số 50/2016/NĐ-CP ngày 01/6/2016 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư. Thủ tục điều chỉnh Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư được quy định tại Điều 33 và các điều tiếp theo của Nghị định số 118/2015/NĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2015 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đầu tư (Nghị định 118).
Chủ trương đầu tư
Theo quy định tại Điều 30 và các điều tiếp theo của Luật đầu tư, một số dự án không phân biệt của nhà đầu tư trong nước hay nước ngoài phải có (i) nghị quyết về chủ trương đầu tư của Quốc hội (dự án điện hạt nhân, dự án sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ hai vụ trở lên với quy mô từ 500 héc ta trở lên...), (ii) quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ (dự án xây dựng và kinh doanh cảng hàng không, cảng biển quốc gia, sân gôn, dự án phát triển kết cấu hạ tầng khu công nghiệp...), hay (iii) quyết định chủ trương đầu tư của ủy ban nhân dân cấp tỉnh (dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng; dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất ngoài khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế...).
Một dự án có thể vừa phải có quyết định chủ trương đầu tư lẫn Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư. Trong trường hợp này, cơ quan đăng ký đầu tư cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cho nhà đầu tư trong thời hạn 5 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản quyết định chủ trương đầu tư (khoản 1, Điều 37, Luật đầu tư).
Thêm vào đó, vốn đầu tư của dự án cũng như tiến độ góp vốn và huy động các nguồn vốn là một nội dung bắt buộc của văn bản quyết định chủ trương đầu tư (điểm b và điểm d, khoản 8, Điều 33; khoản 6, Điều 34; và điểm b, khoản 8, Điều 35, Luật đầu tư).
Cần lưu ý, pháp luật chuyên ngành có thể đặt thêm yêu cầu liên quan đến chủ trương đầu tư. Chẳng hạn, theo quy định tại Điều 9, Nghị định số 99/2015/NĐ-CP ngày 20 tháng 10 năm 2015 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật nhà ở, một số dự án xây dựng nhà ở phải có chấp thuận chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ hay của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Liên quan đến thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, một số quy định của pháp luật đầu tư vẫn còn chưa thực sự rõ ràng và trong thực tế có thể khiến cho TCTD “bối rối” khi thẩm định dự án. Chẳng hạn, theo quy định tại khoản 2, Điều 31, Luật đầu tư, Thủ tướng Chính phủ sẽ có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án có quy mô vốn đầu tư từ 5.000 tỷ đồng trở lên. Tuy vậy, khoản 3, Điều 32, Nghị định 118 lại trao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Ban Quản lý các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế tỉnh thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư sau khi lấy ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp phù hợp với quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Liệu có thể hiểu rằng bằng Nghị định 118, Chính phủ (Thủ tướng Chính phủ) đã ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Ban Quản lý các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế tỉnh được quyền quyết định chủ trương đầu tư trong trường hợp này? Cách giải thích này khó có thể được chấp nhận bởi việc ủy quyền không thể được thể hiện một cách gián tiếp, ngầm định như vậy. Pháp luật về đầu tư cần có các quy định rõ ràng hơn về điểm này. Khi quy định pháp luật còn chưa thực sự thống nhất như hiện nay, TCTD nên đề nghị bên vay xin công văn giải thích của Bộ Kế hoạch và Đầu tư để tránh rủi ro có thể phát sinh về sau liên quan đến tính hợp pháp của dự án.
Vốn đầu tư thực hiện dự án
Theo quy định tại Điều 39, Luật đầu tư, nguồn vốn thực hiện một dự án đầu tư bao gồm vốn góp của nhà đầu tư và vốn huy động. Cho dù văn bản này không quy định rõ, song có thể hiểu vốn huy động ở đây là các nguồn vốn mà nhà đầu tư huy động từ các bên thứ ba để thực hiện dự án đầu tư. Đó có thể là vốn vay từ các TCTD, vốn vay từ thành viên góp vốn hay cổ đông của doanh nghiệp được thành lập để thực hiện dự án, vốn huy động trong khuôn khổ các giao dịch góp vốn, hợp tác đầu tư, hợp tác kinh doanh, liên doanh, liên kết để phát triển nhà ở thương mại hay tiền ứng trước từ bên mua, bên thuê mua bất động sản hình thành trong tương lai.
Tương tự, khoản 2, Điều 13 Luật kinh doanh bất động sản số 66/2014/QH13 ngày 25 tháng 11 năm 2014 cũng quy định một cách chung chung là chủ đầu tư dự án kinh doanh bất động sản có trách nhiệm “bảo đảm nguồn tài chính để thực hiện dự án theo đúng tiến độ đã được phê duyệt”.
Tuy Luật đầu tư không khống chế tỷ lệ tối đa vốn huy động hay vốn tín dụng từ TCTD để thực hiện dự án, song cần lưu ý một số pháp luật chuyên ngành có thể quy định về tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong tổng mức vốn đầu tư để thực hiện dự án. Chẳng hạn, theo quy định tại khoản 2, Điều 10, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 2 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, về nguyên tắc tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư của dự án.
Khoản 3, Điều 58, Luật đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29 tháng 11 năm 2013 quy định người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phải có năng lực tài chính để đảm bảo việc sử dụng đất theo tiến độ của dự án đầu tư. Theo quy định tại khoản 1, Điều 14, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai, được sửa đổi, bổ sung năm 2017, các dự án đầu tư này bao gồm:
- Dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để cho thuê hoặc để bán kết hợp cho thuê theo quy định của pháp luật về nhà ở;
- Dự án đầu tư kinh doanh bất động sản gắn với quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản;
- Dự án sản xuất, kinh doanh không sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước.
Khoản 2, Điều 14, Nghị định 43 nêu rõ điều kiện về năng lực tài chính để bảo đảm việc sử dụng đất theo tiến độ của dự án đầu tư như sau:
- Có vốn thuộc sở hữu của mình để thực hiện dự án không thấp hơn 20% tổng mức đầu tư đối với dự án có quy mô sử dụng đất dưới 20 héc ta; không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư đối với dự án có quy mô sử dụng đất từ 20 héc ta trở lên;
- Có khả năng huy động vốn để thực hiện dự án từ các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài và các tổ chức, cá nhân khác.
Trong các trường hợp này, TCTD (nếu là TCTD duy nhất tài trợ toàn bộ dự án), các TCTD tham gia cấp tín dụng hợp vốn (trong trường hợp nhiều TCTD đồng tài trợ dự án) hay các TCTD (khi chủ đầu tư huy động vốn từ nhiều TCTD khác nhau) không thể cho vay nhiều hơn mức tổng vốn đầu tư trừ đi mức vốn tự có tối thiểu của nhà
đầu tư2.
Tài trợ dự án thuộc lĩnh vực kinh doanh có điều kiện
Luật đầu tư nêu một danh sách gồm 243 ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện (kinh doanh xăng dầu, kinh doanh thủy sản, kinh doanh thuốc, kinh doanh dịch vụ lưu trú…), là những lĩnh vực kinh doanh đòi hỏi phải đáp ứng một số điều kiện nhất định mà pháp luật đặt ra.
Điều 7, Luật đầu tư 2014 cũng chỉ rõ điều kiện đầu tư kinh doanh đối với các ngành, nghề này chỉ được quy định tại văn bản từ cấp nghị định trở lên và phải được đăng tải công khai trên Cổng thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia. Trên Cổng thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia3, hiện nay, đã có mục “Điều kiện đầu tư kinh doanh đối với các ngành, nghề kinh doanh có điều kiện”, tại đó, TCTD có thể tiếp cận được các thông tin về các điều kiện kinh doanh các ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện theo lĩnh vực kèm danh sách các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện này.
Như vậy, để thẩm định dự án thuộc lĩnh vực kinh doanh có điều kiện, TCTD có thể tìm hiểu thông tin trên Cổng thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia. Tuy nhiên, để tránh tình trạng thông tin tại nguồn này chưa được cập nhật khi văn bản pháp luật thay đổi, TCTD nên nghiên cứu các văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp lĩnh vực kinh doanh có điều kiện đó.
Cũng cần phải thấy là nghiệp vụ thẩm định này cũng sẽ ít nhiều làm khó TCTD bởi thực tế cho thấy, không phải lúc nào (i) cũng dễ dàng xác định được các văn bản pháp luật điều chỉnh một ngành, nghề kinh doanh có điều kiện cụ thể;
và/hoặc (ii) quy định về điều kiện kinh doanh cũng rõ ràng và dễ hiểu.
Kiểm tra sử dụng tiền vay
Theo quy định tại khoản 3, Điều 94, Luật các tổ chức tín dụng số 47/2010/QH12 ngày 16 tháng 6 năm 2010, “tổ chức tín dụng có quyền, nghĩa vụ kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn vay và trả nợ của khách hàng”. Như vậy, sau khi giải ngân khoản vay thực hiện dự án đầu tư, TCTD có nghĩa vụ kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng vốn vay để thực hiện dự án đầu tư này. Mục đích của nghiệp vụ này là để theo dõi xem vốn vay có được doanh nghiệp vay sử dụng đúng theo cam kết với TCTD để thực hiện dự án (từ đó, tạo ra nguồn thu để hoàn trả khoản vay) hay không.
Điều 71, Luật đầu tư quy định nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp thực hiện dự án đầu tư phải báo cáo cơ quan đăng ký đầu tư về tình hình thực hiện dự án đầu tư, trong đó có nội dung báo cáo về kết quả hoạt động của dự án. Khoản 4, Điều 70 của văn bản này cũng quy định “thông tin về dự án đầu tư được lưu trữ tại Hệ thống thông tin quốc gia về đầu tư và có giá trị pháp lý là thông tin gốc về dự án đầu tư”. Tuy vậy, Luật đầu tư lại không quy định rõ ràng liệu một bên thứ ba như TCTD có thể tiếp cận nguồn thông tin chính thống được lưu trên hệ thống này hay tại cơ quan đăng ký đầu tư hay không. Cho tới thời điểm này, khi truy cập vào Cổng thông tin quốc gia về đầu tư nước ngoài4, như mọi bên thứ ba khác, TCTD còn chưa được tiếp cận với các thông tin (dù chỉ là thông tin cơ bản) về dự án đầu tư.
Thêm vào đó, một trong những rủi ro mà TCTD có thể gặp phải trong quá trình triển khai thực hiện dự án là dự án bị chấm dứt hoạt động giữa chừng hay bị gián đoạn thực hiện.
Điều 48, Luật đầu tư quy định thêm nhiều trường hợp chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư so với quy định cũ.
Chẳng hạn, trong trường hợp nhà đầu tư bị Nhà nước thu hồi đất thực hiện dự án đầu tư, dự án sẽ đương nhiên bị chấm dứt. Hoặc dự án có thể bị chấm dứt nếu nhà đầu tư không thực hiện đúng nội dung Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, đã bị xử phạt vi phạm hành chính nhưng tiếp tục vi phạm khiến cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư phải ra quyết định ngừng hoạt động dự án nhưng sau đó, nhà đầu tư vẫn không có khả năng khắc phục vi phạm này.
Hơn nữa, Luật đầu tư cũng cho phép doanh nghiệp vay được chuyển nhượng dự án cho một nhà đầu tư khác. Một điểm mới đáng chú ý là văn bản này quy định có thể chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án đầu tư (khoản 1, Điều 45). Từ góc độ bên cấp vốn thực hiện dự án có thể thấy, khi pháp luật tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc chuyển nhượng dự án thì cũng đồng nghĩa với việc nguy cơ dự án không còn do bên vay thực hiện nữa cũng sẽ lớn hơn5.
Như vậy, có thể thấy, pháp luật về đầu tư có khá nhiều quy định ảnh hưởng trực tiếp tới việc thẩm định và quản lý khoản vay của TCTD, trong đó một số quy định có nguy cơ “làm khó” TCTD trong việc thực hiện các nghiệp vụ này. Việc nắm bắt và cập nhật các thay đổi này trong các quy trình thẩm định, kiểm soát rủi ro tín dụng và các quy định nội bộ khác của TCTD là cần thiết, góp phần phòng ngừa nợ xấu của TCTD.
1 Theo Điều 39, Luật đầu tư, 10 nội dung lớn của Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư bao gồm : mã số dự án đầu tư; tên, địa chỉ của nhà đầu tư; tên dự án đầu tư; địa điểm thực hiện dự án đầu tư; diện tích đất sử dụng; mục tiêu, quy mô dự án đầu tư; vốn đầu tư của dự án, tiến độ góp vốn và huy động các nguồn vốn; thời hạn hoạt động của dự án; tiến độ thực hiện dự án đầu tư; ưu đãi, hỗ trợ đầu tư và căn cứ, điều kiện áp dụng (nếu có); các điều kiện đối với nhà đầu tư thực hiện dự án (nếu có).
2 Luật đầu tư 2014 cũng đặt ra yêu cầu nhà đầu tư phải ký quỹ từ 1% đến 3% vốn đầu tư của dự án (căn cứ vào quy mô, tính chất và tiến độ thực hiện của từng dự án cụ thể) để bảo đảm thực hiện dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. TCTD cần xem xét bổ sung điều kiện vay vốn đối với các khách hàng vay đầu tư dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là phải có tài liệu chứng minh đã thực hiện đầy đủ biện pháp ký quỹ này.
3 https://dangkykinhdoanh.gov.vn/vi-vn/home.aspx.
4 https://dautunuocngoai.gov.vn/fdi.
5Xem thêm, Bùi Đức Giang, “Hạn chế rủi ro khi chuyển nhượng dự án”, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, số 8-2016 (1.314), ngày 18 tháng 2 năm 2016, trang 54.
1 Đại học Paris 2, Pháp