Kinh tế Mỹ phục hồi khá ấn tượng nhưng triển vọng còn u ám

Tại báo cáo tham vấn này, các chuyên gia IMF nhận định, nền kinh tế Mỹ đang ghi nhận đợt tăng tốc dài nhất kể từ năm 1850. Hiện nay, GDP thực cao hơn 12% so với kỷ lục đạt được trước khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2009, số lượng việc làm tăng cao, và nền kinh tế Mỹ đang trở về trạng thái với việc làm đầy đủ. Tuy nhiên, triển vọng kinh tế bị ám ảnh bởi nguy cơ mất cân đối trầm trọng trong giai đoạn trung hạn. Mô hình tăng trưởng hiện nay không tạo ra mức thu nhập cao, do gánh nặng nợ công tăng cao. USD cao hơn giá trị thực tế khoảng 10-20%, vị thế đối ngoại yếu hơn so với nền tảng kinh tế trung hạn và mục tiêu chính sách. Cán cân vãng lai được dự báo sẽ thâm hụt khoảng 3% GDP trong giai đoạn trung hạn, vị thế đầu tư quốc tế của Mỹ trong những năm qua bị biến dạng rõ nét. Vấn đề nan giải nhất hiện nay là, GDP sau khủng hoảng tăng quá thấp và không đồng đều.

Để khắc phục những hạn chế nêu trên, chính quyền Mỹ có ý định cải tổ toàn diện hệ thống chính sách, nhưng vẫn chưa đưa ra kế hoạch chính sách chi tiết. Theo dự thảo chính sách đề xuất, thâm hụt tài khóa và nợ công sẽ giảm dần, tái ưu tiên chi tiêu công, cải tiến hệ thống thuế. Tuy nhiên, nhiều vấn đề cụ thế về kế hoạch này vẫn chưa được chính phủ quyết định và ban hành. Do những bất định chính sách như vậy, dự báo kinh tế vĩ mô của IMF sử dụng giả thiết là chính sách không thay đổi. Cụ thể là, việc xây dựng các chính sách đề xuất không dựa trên hiệu quả cải cách thuế hay giảm chi tiêu ngân sách liên bang. Theo dự báo này, GDP năm 2017 và 2018 được kỳ vọng chỉ đạt mức tăng khiêm tốn trên 2%, chủ yếu nhờ tiêu dùng tiếp tục tăng vững và đầu tư tư nhân phục hồi theo chu kỳ. Sau thời gian đó, GDP sẽ tăng chậm dần về mức tăng trưởng tiềm năng (1,8%).

Một số chỉ số kinh tế vĩ mô chủ yếu (%)

	2016	2017	2018	2019	2020
Tăng trưởng GDP	1,6	2,1	2,1	1,9	1,8
Tiêu dùng	2,7	2,3	2,0	1,9	1,9
Đầu tư	0,7	4,9	4,4	3,0	2,3
Xuất khẩu ròng	-0,1	-0,4	-0,4	-0,1	0,0
Lạm phát tiêu dùng	1,4	1,8	2,2	2,3	1,9
Lạm phát lõi	1,7	1,8	2,0	2,2	2,0
Tỷ lệ thất nghiệp	4,9	4,3	4,3	4,4	4,7
Tài khoản vãng lai so GDP	-2,6	-2,7	-3,0	-3,1	-3,0
Thu ngân sách trực tiếp (so GDP)	-1,9	-1,5	-1,0	-1,3	-1,3
Cân đối ngân sách tổng thể (so GDP)	-3,2	-2,9	-2,6	-3,0	-3,3

Bất định chính sách quá mức bình thường, dẫn đến rủi ro hai mặt, có thể ảnh hưởng đến dự báo. Một mặt, lộ trình cải cách tài khóa trung hạn có thể khiến GDP tăng thấp hơn dự báo trên đây. Mặt khác, việc cắt giảm chi tiêu không quá tham vọng và cải cách thuế có thể khiến thu nhập ngân sách liên bang đạt thấp, góp phần thúc đẩy kinh tế trong ngắn hạn, nhưng tác động tiêu cực đến tính bền vững tài khóa và cán cân vãng lai. Trong giai đoạn trung hạn, việc rút lui khỏi hội nhập kinh tế xuyên biên giới có thể sẽ kìm hãm các hoạt động thương mại và tăng trưởng kinh tế, đồng thời ảnh hưởng tiêu cực đến tâm lý thị trường và các nhà đầu tư.

Về mục tiêu chính sách, cũng như nhiều nước phát triển khác, nước Mỹ đang đối mặt với những thay đổi mang tính thế tục trên nhiều phương diện. Bao gồm, tác động của những thay đổi về công nghệ đối với thị trường lao động, năng suất tăng thấp, chi phí đào tạo tăng cao, dân số già hóa. Mặc dù thu nhập bình quân đầu người ở mức cao và là một trong những nền kinh tế năng động, liên tục đổi mới và có sức cạnh tranh cao, mô hình kinh tế của Mỹ dường như sẽ vấp phải khó khăn trong việc thích ứng với xu thế thay đổi này. Những thay đổi này sẽ dẫn đến hậu quả là, thu nhập thực tế của đa số các hộ gia đình suy giảm mạnh. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, trên 50% số hộ gia đình có mức thu nhập hiện hành thấp hơn so với thời điểm năm 2000. Cơ hội việc làm bị biến dạng, nhiều lao động tỏ ra thất vọng khi tham gia vào lực lượng lao động.

Những vấn đề nêu trên cho thấy, cần có một gói chính sách toàn diện. Trong đó, tập trung ưu tiên vào các biện pháp tăng năng suất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, khuyến khích tạo thêm việc làm và mở rộng đầu tư kinh doanh, cân bằng ngân sách, giảm dần nợ công, tạo dư địa tài khóa để hỗ trợ vốn cho đầu tư hạ tầng và nhiều lĩnh vực ưu tiên khác. Những mục tiêu này được đề cao, song ý kiến tham vấn phát hiện những khác biệt trong nhiều chính sách và tỏ ra nghi ngờ về tính phù hợp mang tính chiến lược của những chính sách đề xuất trong việc đạt những mục tiêu đề ra. Ngoài ra, thỏa thuận về gói chính sách cần được phối hợp với hàng loạt vấn đề cấp thiết về cải cách kinh tế vĩ mô. Bao gồm việc xây dựng hệ thống thuế hiệu quả hơn, cải thiện giáo dục và phát triển kỹ năng lao động, tái ưu tiên chi tiêu liên bang, nâng cao hiệu quả của hệ thống pháp lý điều chỉnh kinh tế, cải thiện chính sách nhập cư và hệ thống phúc lợi xã hội. Đây là gói chính sách đúng đắn, có tác dụng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đảm bảo nâng cao mức sống cho mọi tầng lớp xã hội.

Mặc dù nhóm chính sách trên đây được coi là rất lý tưởng và tối ưu, nhưng thu nhập ngân sách từ mức tăng trưởng tiềm năng có nhiều khả năng sẽ thấp hơn so với kỳ vọng và cần nhiều thời gian để thực hiện những chính sách này. Để những thay đổi về chính sách đạt được mức tăng trưởng cao và bền vững, cần tạo ra xu hướng tăng trưởng tiềm năng, đây là thách thức rất lớn. Kinh nghiệm quốc tế và lịch sử Mỹ cho thấy, mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế hàng năm thêm 1 điểm phần trăm là việc làm khó khăn, và nền kinh tế Mỹ chỉ đạt được kết quả này vào những năm đầu thập kỷ 1980 khủng hoảng.

Với nền kinh tế đã có việc làm đầy đủ, chính phủ Mỹ cần thực hiện gói chính sách hỗn hợp trong giai đoạn này của chu kỳ phát triển. Chính sách này bao gồm việc rút dần các biện pháp hỗ trợ tài khóa và tiền tệ, tái tập trung nỗ lực để mở rộng tiềm năng tăng trưởng, nâng cao năng lực cạnh tranh và củng cố nguồn cung. Việc thực hiện thành công những biện pháp chính sách hỗn hợp này sẽ góp phần cắt giảm tình trạng thâm hụt vãng lai và nâng cao vị thế đầu tư quốc tế của Mỹ, từng bước giảm USD về giá trị thực và gây tác động tích cực sang những lĩnh vực chính sách khác. Về cơ cấu, có thể phân chia chính sách vĩ mô hỗn hợp này thành hai phần chính như sau:

1. Củng cố cán cân tài khóa trung hạn

Với giả thiết không có những thay đổi về chính sách, xu hướng nhân chủng học và các động thái tăng lãi suất sẽ làm tăng thâm hụt tài khóa và nợ công một cách triền miên trong giai đoạn trung hạn. Đề phòng ngừa những tác động tiêu cực này, cần triển khai kế hoạch củng cố tài khóa trung hạn, với mục tiêu đưa thu nhập trực tiếp của ngân sách liên bang lên mức thặng dư khoảng 1% GDP (hoặc thu ngân sách trực tiếp của chính phủ lên mức thặng dư khoảng 0,7-0,8% GDP). Động thái điều chỉnh này có thể được tiến hành từng bước, nhưng nên bắt đầu từ năm 2018, như thế mới có thể giảm được mức thâm hụt liên bang trong giai đoạn trung hạn.

Theo dự báo trong kế hoạch đề xuất, cán cân ngân sách liên bang sẽ cải thiện từ mức thâm hụt 1,9% GDP trong năm 2016 lên mức thặng dư 2,1% GDP trong 10 năm sau đó. Sự điều chỉnh này được dự báo là chỉ tăng nhẹ nguồn thu ngân sách trực tiếp, giảm tỷ trọng chi phí quốc phòng và những khoản chi tiêu khác so với GDP, qua đó sẽ hỗ trợ tăng trưởng. Trong đó, việc cắt giảm chi tiêu ngoài lĩnh vực quốc phòng bao gồm hai lĩnh vực chính, giảm quy mô các cơ quan chính phủ (không tính quốc phòng và an ninh) và giảm chi tiêu cho các chương trình an sinh xã hội. Liên quan đến vấn đề này, cải cách thuế hiện hành đã đưa ra một số biện pháp cụ thể, nhưng cần được xây dựng theo hướng nâng cao hiệu quả của việc giảm các tỷ lệ chi phí cận biên, trong khi chưa cải thiện được tỷ lệ thu ngân sách so với GDP toàn liên bang.

Các chuyên gia IMF cho rằng, một cơ cấu điều chỉnh khác nhau có thể sẽ ổn định được tỷ lệ nợ công so với GDP với chi phí thấp và không ảnh hưởng tiêu cực đến mức sống và tăng trưởng kinh tế. Theo giới hạn ngân sách hiện hành, những khoản chi tiêu tùy ý sẽ giảm đáng kể, nhưng có thể sẽ tăng gánh nặng lên những hộ gia đình thu nhập thấp và trung bình. Điều này có vẻ mâu thuẫn với các mục tiêu ngân sách là tăng cường mức độ an toàn và sự phồn vinh cho tất cả công dân Mỹ. Vì thế, một cách tiếp cận thay thế sẽ phụ thuộc vào: (i) cải cách thuế phải hướng tới đơn giản hóa hệ thống thuế, nâng cao hiệu quả và tăng dần tỷ trọng thu ngân sách so với GDP; (ii) duy trì mức chi tiêu cân bằng hơn nhằm nâng cao hiệu quả của mạng lưới an sinh xã hội và ưu tiên mở rộng chi tiêu cho các chương trình an sinh xã hội, qua đó sẽ khuyến khích sự tham gia của các lực lượng lao động, cải thiện hạ tầng, nâng cao năng suất và phát triển nguồn nhân lực; (iii) các biện pháp cải thiện hệ thống an ninh xã hội bao gồm nâng trần thu nhập đối với những đóng góp về an ninh xã hội, chỉ số hóa (điều chỉnh) những lợi ích gắn với chuỗi lạm phát, nâng tuổi nghỉ hưu, cải cách thể chế; (iv) có biện pháp chính sách để kiềm chế lạm phát chi phí y tế thông qua các giải pháp công nghệ nhằm nâng cao hiệu quả và tăng cường chia sẻ chi phí giữa các đối tượng hưởng lợi, chuyển đổi các biện pháp khuyến khích sang trả tiền từ các bên hỗ trợ thu nhập trong ngành ý tế hơn là theo thủ tục.

2. Từng bước trở lại chính sách tiền tệ bình thường và thông tin kịp thời

Với sứ mệnh của về ổn định giá cả và đảm bảo việc làm cho người lao động, Cục Dự trữ liên bang Mỹ (Fed) cần tiếp tục tăng các mức lãi suất chính sách. Theo đó, cần tăng lãi suất theo lộ trình từng bước, nhất là khi so sánh với những chu kỳ thắt chặt chính sách trước đây, và phụ thuộc vào các dữ liệu cần thiết. Trong trường hợp lạm phát ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng, Fed cần tạm thời chấp nhận một mục tiêu lạm phát khiêm tốn hay tăng tốc nhằm đảm bảo mức lạm phát mục tiêu 2% trong giai đoạn trung hạn. Qua đó, sẽ đảm bảo đẩy lùi nguy cơ giảm phát và tránh trở lại mức lãi suất gần bằng 0 trong những năm sau khủng hoảng vừa qua. Cùng với việc bình thường hóa các mức lãi suất chính sách, Fed cần thu hẹp dần bảng cân đối tài sản, vốn được mở rộng để đối phó với khủng hoảng tài chính. Phụ lục gần đây về các nguyên tắc và kế hoạch bình thường hóa chính sách tiền tệ đã đưa ra lộ trình rõ ràng về những thay đổi trong chính sách đầu tư, góp phần tránh được những chao đảo trên thị trường thu nhập cố định. Phụ lục cũng phác thảo những tiêu chí mà Fed cân nhắc khi đưa ra quyết định khác với những nguyên tắc đã công bố. Về quy trình bình thường hóa bảng cân đối tài sản, Ủy ban Thị trường mở liên bang có thể cung cấp những chỉ số cơ bản về khung chính sách tiền tệ dự kiến sẽ triển khai trong dài hạn, việc truyền thông rõ ràng sẽ giúp Fed xác định được diễn biến thị trường và đảm bảo việc bình thường hóa chính sách tiền tệ diễn ra suôn sẻ.

Xuân Thanh

Nguồn: IMF tháng 6/2017