Cần tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý về xử lý nợ xấu (số 12)

Cần tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý về xử lý nợ xấu

TS. Nguyễn Văn Phương1

 

Nợ xấu luôn tiềm ẩn phát sinh hàng ngày song hành với hoạt động cấp tín dụng của các tổ chức tín dụng và được ví như “cục máu đông” làm tắc nghẽn mạch máu lưu thông dòng tiền của nền kinh tế. Cho nên, chừng nào “cục máu đông” này chưa được phá vỡ thì các cơ chế, chính sách khác của Nhà nước nhằm giải cứu doanh nghiệp, giải cứu nền kinh tế còn chưa phát huy hết tác dụng. Chính vì thế, trong những năm qua, Quốc hội, Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước đã chỉ đạo, thực hiện quyết liệt quá trình xử lý nợ xấu thông qua việc ban hành nhiều cơ chế, chính sách liên quan đến xử lý nợ xấu, đặc biệt Thủ tướng Chính phủ đã thông qua hai Đề án, thành lập Ban chỉ đạo liên ngành triển khai Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011 - 2015” và Đề án “Xử lý nợ xấu của hệ thống các tổ chức tín dụng”. Tính đến cuối năm 2016, tổng số nợ xấu nội bảng của toàn hệ thống ngân hàng ước tính khoảng 135.000 tỷ đồng, tương đương tỷ lệ nợ xấu nội bảng là 2,46%. Trong khi đó, tổng nợ trái phiếu bán cho Công ty quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam (VAMC) của toàn hệ thống ngân hàng khoảng 228.000 tỷ đồng. Như vậy, nếu tính cả nợ đã bán cho VAMC thì tổng nợ xấu của toàn hệ thống ngân hàng vào thời điểm cuối năm 2016 là khoảng 363.000 tỷ đồng, tương đương với tỷ lệ 6,6% tổng dư nợ tín dụng. Trong năm 2016, tổng dư nợ gốc các tổ chức tín dụng bán cho VAMC đã giảm mạnh (53%) xuống còn 43.000 tỷ đồng so với mức 91.000 tỷ đồng đã bán trong năm 20151. Trong số các ngân hàng tích cực xử lý nợ đã bán cho VAMC thì Ngân hàng TMCP Ngoại thương Việt Nam (Vietcombank) là ngân hàng đầu tiên chủ động mua lại toàn bộ nợ xấu từ VAMC để tự xử lý bằng nguồn lực tài chính của mình.

Mặc dù trong thời gian qua, ngành Ngân hàng đã tích cực, nỗ lực xử lý nợ xấu và đạt được kết quả nêu trên nhưng qua thực tiễn, các ngân hàng thương mại đã gặp không ít khó khăn, vướng mắc trong quá trình xử lý, thu hồi nợ xấu. Cơ chế, chính sách, pháp luật về xử lý nợ xấu chưa hoàn thiện, chưa bảo vệ quyền chủ nợ hợp pháp của các tổ chức tín dụng, quy định của pháp luật đối với việc xử lý tài sản bảo đảm để thu hồi nợ còn nhiều bất cập làm hạn chế hiệu quả của việc xử lý nợ xấu. Trong phạm vi bài này, người viết xin phản ánh thực trạng một số khó khăn, vướng mắc về xử lý thu hồi nợ xấu và đôi điều kiến nghị như sau:

 

1. Xử lý tài sản bảo đảm và quyền thu giữ tài sản bảo đảm

Theo quy định tại Điều 299 Bộ luật Dân sự năm 2015, các trường hợp xử lý tài sản bảo đảm gồm có: (i) Đến hạn thực hiện nghĩa vụ được bảo đảm mà bên có nghĩa vụ không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ; (ii) Bên có nghĩa vụ phải thực hiện nghĩa vụ được bảo đảm trước hạn do vi phạm nghĩa vụ theo thỏa thuận hoặc theo quy định của luật; (iii) Trường hợp khác do các bên thỏa thuận hoặc luật có quy định.

Người đang giữ tài sản bảo đảm có nghĩa vụ giao tài sản bảo đảm cho bên nhận bảo đảm để xử lý khi thuộc một trong các trường hợp quy định tại Điều 299 nêu trên. Trường hợp người đang giữ tài sản bảo đảm không giao tài sản thì bên nhận bảo đảm có quyền yêu cầu Tòa án giải quyết, trừ trường hợp luật liên quan có quy định khác2.

Việc bên nhận bảo đảm không được quyền thu giữ tài sản bảo đảm mà phải khởi kiện khách hàng ra Tòa án giải quyết theo quy định trên dẫn đến ngân hàng chậm thu hồi vốn cho vay, chi phí xử lý thu hồi nợ xấu tăng lên, vốn huy động còn lại (trừ vốn huy động đã cho vay nhưng chưa thu hồi về được) không đủ đáp ứng kịp thời nhu cầu vốn của nền kinh tế và không có điều kiện giảm lãi suất cho vay chia sẻ khó khăn với doanh nghiệp vay vốn. Do vậy, việc hạn chế quyền thu giữ tài sản bảo đảm của ngân hàng theo quy định trên có thể dẫn đến một số hệ lụy sau:

- Thủ tục tố tụng tại Tòa án thường phức tạp và kéo dài: Thực tiễn khởi kiện khách hàng vay ra Tòa án, bình quân khoảng 2 năm Tòa án mới giải quyết xong một vụ án tranh chấp hợp đồng tín dụng (thậm chí có vụ án Vietcombank theo đuổi khởi kiện hơn 7 năm nhưng đến nay vẫn chưa được thi hành để xử lý tài sản bảo đảm, thu hồi nợ như vụ án khởi kiện Công ty TNHH An Phúc tại tỉnh Bình Dương), đó là chưa kể bản án sơ thẩm, bản án phúc thẩm bị kháng cáo, kháng nghị để giải quyết theo thủ tục giám đốc thẩm/tái thẩm và giai đoạn thi hành án, xử lý tài sản bảo đảm. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến việc Tòa án chậm đưa vụ án ra xét xử (bao gồm cả khách quan và chủ quan) như sự bất cập của pháp luật, sự quá tải của ngành Tòa án, trình độ năng lực của một số thẩm phán ở Tòa án cấp huyện chưa đáp ứng được yêu cầu giải quyết các vụ án tranh chấp hợp đồng tín dụng có giá trị lớn, thủ tục xác minh địa chỉ của bị đơn trong trường hợp bị đơn cố tình che giấu địa chỉ, trốn tránh, bỏ trốn khỏi nơi cư trú (mất khoảng 6 tháng), các bên có tranh chấp về nguồn gốc hình thành nên tài sản bảo đảm (tranh chấp được giải quyết trong một vụ án khác), thực hiện thủ tục ủy thác tư pháp đối với vụ án có yếu tố nước ngoài (hai lần ủy thác tư pháp mất ít nhất 12 tháng)…. Sau khi có bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án, quá trình thi hành án cũng mất nhiều thời gian và phát sinh nhiều chi phí: thực tiễn tại Vietcombank, thời gian trung bình để xử lý tài sản bảo đảm là nhà ở trên 12 tháng và máy móc thiết bị trên 6 tháng; có vụ việc thi hành án qua gần 30 lần giảm giá với thời gian xử lý lên tới 5 năm mới bán đấu giá thành công.

- Trong khi Tòa án thực hiện các thủ tục giải quyết vụ án với thời hạn kéo dài nêu trên thì tài sản bảo đảm thông thường ngày càng bị xuống cấp, bị hao mòn, giảm giá trị…do khách hàng gia tăng việc khai thác, cho thuê tài sản bảo đảm hoặc khách hàng không đủ chi phí để quản lý, sử dụng tài sản bảo đảm dẫn đến nhà xưởng, công trình, máy móc thiết bị lâu ngày không được sử dụng mau chóng xuống cấp, han gỉ: Một số khách hàng còn cố tình tẩu tán, thay thế, đánh cắp các linh kiện quan trọng (vi xử lý, chip…) trong tài sản bảo đảm, nên khi xử lý được tài sản bảo đảm, số tiền thu được đã giảm đi rất nhiều so với giá trị tài sản bảo đảm tại thời điểm khởi kiện khách hàng vay ra Tòa án.

- Trong thời gian tiến hành tố tụng, khách hàng vẫn tiếp tục khai thác, sử dụng tài sản bảo đảm. Lợi dụng quy định của pháp luật về hạn chế quyền thu giữ tài sản bảo đảm của ngân hàng như tại Điều 301 Bộ luật Dân sự năm 2015 và thủ tục tố tụng khởi kiện kéo dài, khách hàng tìm mọi cách kéo dài thời gian để khai thác tối đa tài sản bảo đảm nhằm hưởng lợi. Lợi tức thu được từ việc khai thác, sử dụng tài sản bảo đảm không được dùng trả nợ vay ngân hàng hay trích khấu hao (bảo dưỡng tài sản) mà sử dụng vào mục đích khác của khách hàng.

Quy định về quyền thu giữ tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng không phải là quy định mới của pháp luật mà đã được ghi nhận, thực hiện hơn 10 năm qua theo quy định tại Điều 63 Nghị định số 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ về giao dịch bảo đảm. Tuy nhiên, kể từ ngày Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực (01/01/2017), cơ sở pháp lý về quyền thu giữ tài sản bảo đảm của ngân hàng đã không được khẳng định rõ ràng. Do đó, quyền lợi hợp pháp chính đáng của ngân hàng trong việc thu giữ tài sản bảo đảm để xử lý thu hồi nợ xấu đã không được pháp luật bảo vệ, tạo điều kiện cho khách hàng vay vốn chây ỳ, cố trình trốn tránh và kéo dài thời gian thực hiện nghĩa vụ trả nợ đối với ngân hàng.

 

2. Kê biên tài sản bảo đảm của người phải thi hành án

Tại Điều 90 Luật thi hành án dân sự năm 2008 quy định trong trường hợp người phải thi hành án không còn tài sản nào khác hoặc có tài sản nhưng không đủ để thi hành, Chấp hành viên có quyền kê biên, xử lý tài sản của người phải thi hành án đang cầm cố, thế chấp nếu giá trị của tài sản đó lớn hơn nghĩa vụ được bảo đảm và chi phí cưỡng chế thi hành án. Thực tế, cơ quan thi hành án đã không tổ chức định giá tài sản bảo đảm và đối chiếu, xác nhận công nợ với ngân hàng (bên nhận bảo đảm) trước khi ra quyết định kê biên tài sản đang thế chấp, cầm cố hợp pháp tại ngân hàng. Mặt khác, quy định hiện hành của pháp luật và quyết định kê biên tài sản của cơ quan thi hành án đều không quy định rõ thời hạn kê biên, nên không có cơ sở xác định thời hạn phải tiến hành xử lý tài sản bảo đảm của người phải thi hành án để ưu tiên thanh toán cho ngân hàng nhận thế chấp, cầm cố. Nếu tiền bán tài sản bảo đảm còn thừa (sau khi đã trả hết nợ cho ngân hàng) thì cơ quan thi hành án mới thanh toán cho các chủ nợ khác không có bảo đảm bằng tài sản đó. Việc phụ thuộc vào cơ quan thi hành án tổ chức thi hành bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án trong vụ án khác đã làm cho tổ chức tín dụng (bên nhận tài sản bảo đảm) không thể chủ động xử lý được tài sản bảo đảm, thu hồi nợ.

 

3. Thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý tài sản bảo đảm

Theo quy định tại Điều 307 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì số tiền có được từ việc xử lý tài sản cầm cố, thế chấp sau khi thanh toán chi phí bảo quản, thu giữ và xử lý tài sản cầm cố, thế chấp được thanh toán cho bên nhận bảo đảm. Trường hợp số tiền có được từ việc xử lý tài sản cầm cố, thế chấp sau khi thanh toán chi phí bảo quản, thu giữ và xử lý tài sản cầm cố, thế chấp lớn hơn giá trị nghĩa vụ được bảo đảm thì số tiền chênh lệch phải được trả cho bên bảo đảm. Nếu số tiền có được từ việc xử lý tài sản cầm cố, thế chấp sau khi thanh toán chi phí bảo quản, thu giữ và xử lý tài sản cầm cố, thế chấp nhỏ hơn giá trị nghĩa vụ được bảo đảm thì phần nghĩa vụ chưa được thanh toán được xác định là nghĩa vụ không có bảo đảm, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận bổ sung tài sản bảo đảm. Bên nhận bảo đảm có quyền yêu cầu bên có nghĩa vụ được bảo đảm phải thực hiện phần nghĩa vụ chưa được thanh toán.

Hiện nay, pháp luật về thuế chỉ miễn thuế giá trị gia tăng (VAT) đối với tiền bán tài sản bảo đảm tiền vay do tổ chức tín dụng hoặc cơ quan thi hành án thực hiện. Tuy nhiên, đối với thuế thu nhập doanh nghiệp, cơ quan thuế vẫn áp dụng và thu loại thuế này tính trên số tiền bán tài sản bảo đảm thu được do tổ chức tín dụng thực hiện. Thực tế, sau khi ngân hàng bán được tài sản bảo đảm của doanh nghiệp, cơ quan thuế đã áp dụng biện pháp ngăn chặn, không cho người mua thực hiện thủ tục sang tên đối với tài sản bảo đảm bắt buộc phải đăng ký quyền sở hữu theo quy định của pháp luật. Cho nên, nếu người mua hoặc bên bán không đáp ứng yêu cầu của cơ quan thuế (nộp thuế thu nhập doanh nghiệp với mức thuế suất 20%3 tính trên số tiền bán tài sản bảo đảm) thì người mua không thể làm hoàn thiện được thủ tục đăng ký quyền sở hữu đối với tài sản bảo đảm, qua đó ngân hàng không thể thu hồi được nợ xấu. Trường hợp đáp ứng yêu cầu của cơ quan thuế thì cơ hội thu hồi nợ xấu của ngân hàng bị giảm đáng kể sau khi trừ chi phí xử lý tài sản bảo đảm và nộp thuế thu nhập doanh nghiệp. Thực tế, để bán được tài sản bảo đảm thu hồi nợ, ngân hàng đã phải mất nhiều công sức và thanh toán các chi phí liên quan. Nhiều trường hợp khách hàng vay là doanh nghiệp đã ngừng hoạt động kinh doanh trên thực tế, không có doanh thu từ hoạt động kinh doanh và âm vốn chủ sở hữu trong nhiều năm, nên khách hàng không có thu nhập để nộp thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy định. Nguồn trả nợ vay ngân hàng lúc này chỉ còn duy nhất là các tài sản bảo đảm. Việc xử lý tài sản bảo đảm là biện pháp thu hồi nợ, không phải là hoạt động kinh doanh tài sản của ngân hàng. Do đó, khoản nợ có bảo đảm của ngân hàng phải được ưu tiên thanh toán trước theo đúng quy định của pháp luật dân sự (Điều 307 Bộ luật Dân sự năm 2015), thỏa thuận trong hợp đồng tín dụng, hợp đồng bảo đảm so với khoản nợ không có bảo đảm khác (kể cả thuế thu nhập doanh nghiệp) từ số tiền xử lý tài sản thế chấp, cầm cố hợp pháp tại ngân hàng.

 

4. Điều điều kiến nghị

Trên cơ sở quy định hiện hành của pháp luật và thực tiễn xử lý nợ xấu nêu trên, người viết cho rằng cần có nhận thức chung và các giải pháp đột phá, thực chất hơn mới có thể tháo gỡ được các vướng mắc đó, góp phần thúc đẩy quá trình xử lý nợ xấu của hệ thống các tổ chức tín dụng. Việc Quốc hội ban hành một văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức Nghị quyết sẽ tạo cơ sở pháp lý tăng cường hiệu quả của công tác xử lý nợ xấu, tạo nền tảng cho sự phát triển an toàn, hiệu quả của hệ thống các tổ chức tín dụng, tăng khả năng tiếp cận vốn tín dụng cho các doanh nghiệp với lãi suất thấp hơn, góp phần phát triển kinh tế bền vững. Từ đó, người viết xin có một số đề xuất cụ thể nhằm hoàn thiện khung pháp lý về xử lý nợ xấu như sau:

Thứ nhất: Quốc hội sớm thông qua và bảo đảm thực hiện Nghị quyết xử lý các vướng mắc, khó khăn pháp lý hiện hành liên quan đến xử lý nợ xấu và tài sản bảo đảm nợ vay của tổ chức tín dụng, trong đó có 3 nội dung trên. Thực chất, các văn bản pháp luật trước đây như Nghị định số 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ, Thông tư liên tịch số 16/2014/TTLT-BTP-BTNMT-NHNN ngày 06/06/2014 của Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ngân hàng Nhà nước hướng dẫn một số vấn đề về xử lý tài sản bảo đảm đã có cơ chế này. Cụ thể, quyền thu giữ tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng đã được quy định tại Điều 63 Nghị định số 163/2006/NĐ-CP và Điều 9 Thông tư liên tịch số 16/2014/TTLT-BTP-BTNMT-NHNN nêu trên.

Thứ hai: Lợi nhuận của các ngân hàng thương mại Việt Nam chủ yếu thu được từ lãi của hoạt động cấp tín dụng, trong khi hoạt động cấp tín dụng luôn tiềm ẩn rủi ro phát sinh nợ xấu. Do đó, trước hết cần nhìn nhận nợ xấu là một điều không thể tránh khỏi trong một hệ thống ngân hàng hoạt động theo nguyên tắc thị trường. Thậm chí nợ xấu trong một giới hạn nhất định còn là một điều nên có vì đó là chỉ dấu hiệu quan trọng cho thấy các chủ thể trong nền kinh tế, cả con nợ lẫn chủ nợ, đã thực thi các quyết định, hoạt động có tính rủi ro4. Ở các nước phát triển trên thế giới và thông lệ quốc tế, tỷ lệ nợ xấu không vượt quá 3% vẫn bảo đảm an toàn cho các ngân hàng thương mại hoạt động kinh doanh. Do đó, ở Việt Nam cần coi việc xử lý nợ xấu là hoạt động thường xuyên và liên tục trong quá trình hoạt động kinh doanh của các ngân hàng thương mại. Chính vì vậy, văn bản quy phạm pháp luật về xử lý nợ xấu không nên phân chia nợ xấu phát sinh trong một giai đoạn/thời kỳ nhất định để xử lý mà quy định xử lý nợ xấu gắn liền với hoạt động của các ngân hàng thương mại.

Thứ ba: Định kỳ hàng năm, Ngân hàng Nhà nước tổng kết, đánh giá hiệu quả thi hành Nghị quyết nêu trên liên quan đến việc xử lý nợ xấu của hệ thống các tổ chức tín dụng. Theo quy định tại khoản 2 Điều 15 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị quyết được ban hành để thí điểm các chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của pháp luật hiện hành. Do vậy, sau khi được ban hành và thực hiện, tổng kết từ thực tiễn, Nghị quyết của Quốc hội về xử lý nợ xấu cần được xem xét, ban hành dưới hình thức Luật để bảo đảm tính chất tương đương với các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan do Quốc hội ban hành như Bộ luật Dân sự, Luật thi hành án dân sự, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp…

Thứ tư: Về việc kê biên tài sản đang thế chấp, cầm cố tại ngân hàng để thực hiện nghĩa vụ khác. Theo ý kiến của người viết, các khoản nợ khác của bên thế chấp, cầm cố không được bảo đảm bằng tài sản đang thế chấp, cầm cố tại ngân hàng thì cơ quan thi hành không được kê biên tài sản thế chấp, cầm cố để thực hiện thanh toán các khoản nợ không được bảo đảm bằng chính tài sản đó. Trong trường hợp này, nên chăng cơ quan thi hành có văn bản thông báo cho ngân hàng biết để phối hợp thi hành án, thực hiện nghĩa vụ khác của bên bảo đảm. Thông báo này cũng phải được gửi cho bên thế chấp, cầm cố tài sản (người phải thi hành án) biết, thực hiện. Sau khi thu hồi hết nợ, nếu tiền bán tài sản bảo đảm vẫn còn, ngân hàng chuyển số tiền còn lại đó vào một tài khoản do cơ quan thi hành án chỉ định phù hợp với quy định của pháp luật. Do vậy, một văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý tương đương Luật thi hành án dân sự cần quy định tài sản bảo đảm khoản nợ xấu của người phải thi hành án đang bảo đảm cho nghĩa vụ trả nợ tại ngân hàng không bị kê biên để thực hiện nghĩa vụ khác theo quy định pháp luật về thi hành án, trừ trường hợp có sự đồng ý trước bằng văn bản của ngân hàng nhận bảo đảm.

Thứ năm: Về quyền thu giữ tài sản bảo đảm của ngân hàng: Đại biểu Quốc hội Nguyễn Bá Sơn (Đà Nẵng) tại buổi thảo luận Dự thảo Nghị quyết về xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng chiều 26/05/2017 đã đặt vấn đề: “Dự thảo quy định chính quyền địa phương, công an địa phương có trách nhiệm giữ gìn an ninh trật tự trong quá trình ngân hàng thu giữ tài sản. Nhưng trong quá trình thu giữ và chuyển giao có bảo đảm được việc này không? Phải quy định rất rõ trình tự, thủ tục để bảo đảm tính pháp lý, chứ quy định chung chung thì rất khó thực hiện”5. Để bảo đảm quyền này được thực hiện trên thực tế, trên cơ sơ Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ ban hành nghị định hướng dẫn cụ thể các bộ và ủy ban nhân dân các cấp phối hợp với các tổ chức tín dụng thực hiện hiệu quả quyền thu giữ tài sản. Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và cơ quan Công an nơi tiến hành thu giữ tài sản cần coi việc giữ gìn an ninh, trật tự và giám sát việc thu giữ tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng là nhiệm vụ, trách nhiệm của mình trong quá trình tổ chức tín dụng thu giữ tài sản bảo đảm.

Thứ sáu: Các cơ quan chức năng có liên quan tiếp tục nghiên cứu, xây dựng trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc đề xuất sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật quy định về quyền thu giữ của tổ chức tín dụng đối với một số tài sản đặc thù khác (như phương tiện vận tải đường bộ, đường thủy, đường hàng không...).

 

1 Linh Trang: “Bức tranh xử lý nợ xấu: Sự phân hóa giữa các ngân hàng”, Thời báo Kinh tế Sài Gòn số 20-2017 (1.379), phát hành ngày 18/05/2017, trang 44-45.

2 Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam khóa XIII, Bộ luật Dân sự năm 2015, Điều 301.

3 Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam “Nghị định số 218/2013/NĐ-CP ngày 26/12/2013”, Điều 10 (mức thuế thu nhập doanh nghiệp 20% áp dụng từ ngày 01/01/2016).

4 TS. Lê Hồng Giang “Tăng vốn ngân hàng là bước xử lý nợ xấu quan trọng nhất”, Thời báo Kinh tế Sài Gòn số 22-2017 (1.381), phát hành ngày 01/06/2017, trang 18 - 19.

5 Lê Kiên - Viễn Sự “Xử lý nghiêm người gây ra nợ xấu”, Báo Tuổi trẻ số 139/2017 (8678), phát hành ngày 27/05/2017, trang 4.