Ngày 22/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Luật ban hành VBQPPL năm 2015). Luật sẽ có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. Luật ban hành VBQPPL năm 2015 được ban hành nhằm tiếp tục thể chế hóa Nghị quyết số 48 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật với chủ trương đơn giản hóa hệ thống pháp luật; đổi mới cách xây dựng chương trình và quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng dân chủ, hiện đại, đồng thời để bảo đảm cụ thể hóa kịp thời nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013.
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã hợp nhất hai Luật hiện hành về ban hành VBQPPL. Theo đó, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 (Luật năm 2008) và Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 (Luật năm 2004) sẽ hết hiệu lực thi hành kể từ ngày Luật ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực.
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 có một số điểm mới so với các Luật năm 2004 và Luật năm 2008 như: (i) Quy định và làm rõ khái niệm quy phạm pháp luật và VBQPPL; (ii) Tinh gọn hệ thống VBQPPL; (iii) Đổi mới cơ bản quy trình xây dựng VBQPPL; (iv) Bảo đảm quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội; (v) Bổ sung quy định về các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành VBQPPL; (vi) Bổ sung thêm trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự thủ tục rút gọn...
I. Những điểm mới cơ bản của Luật ban hành VBQPPL năm 2015
1. Những điểm mới của Luật 2015 so với Luật 2008 và Luật 2004
1.1. Bổ sung các tiêu chí của khái niệm quy phạm pháp luật
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung các tiêu chí nhằm làm rõ khái niệm “Quy phạm pháp luật”. Theo đó, “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.
Như vậy, quy phạm pháp luật có 03 tiêu chí đặc trưng bao gồm: (1) Áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần; (2) Áp dụng với cơ quan, tổ chức cá nhân; (3) Áp dụng trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định.
1.2. Hoàn thiện, làm rõ khái niệm VBQPPL
Để khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm VBQPPL với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua. Đồng thời với việc bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã hoàn thiện khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” trong đó loại trừ các văn bản hành chính nhưng có chứa quy phạm pháp luật: “VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.
Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là VBQPPL”.
1.3. Đổi mới toàn diện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, trong đó cụ thể hóa các nội dung của việc dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL hằng năm
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã đổi mới toàn diện quy trình xây dựng, ban hành văn bản trong đó chú trọng đến việc đánh giá tác động của chính sách, tổng kết thi hành pháp luật, nghiên cứu khoa học hỗ trợ cho việc đề xuất chính sách,... nhằm nâng cao chất lượng, đảm bảo tính khả thi của VBQPPL sau khi ban hành.
- Đối với luật, pháp lệnh, trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề xuất chính sách tiến hành các hoạt động như: tổng kết việc thi hành pháp luật; tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản (quy định tại Điều 34, 35 Luật năm 2015). Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định tại Điều 37. Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, thời gian đăng tải lấy ý kiến là ít nhất 30 ngày. Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Tiếp đó, Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và cho ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình. Ủy ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh (Điều 47). Bước cuối cùng là Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
- Đối với một số một số nghị định của Chính phủ (khoản 2 và 3 Điều 19), một số nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (khoản 2, 3 và 4 Điều 27) mang tính chất quan trọng cần thực hiện quy trình đề nghị xây dựng nghị định, nghị quyết. Cơ quan lập đề nghị phải tiến hành tổng kết việc thi hành pháp luật; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định, nghị quyết; xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định, nghị quyết; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị định, nghị quyết (Điều 85 và Điều 112). Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan về đề nghị thời gian đăng tải lấy ý kiến là ít nhất 30 ngày. Trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng nghị định được giao cho Bộ Tư pháp, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được giao cho Sở Tư pháp thực hiện.
1.4. Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
So với Luật năm 2008, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định một cách cụ thể, chi tiết quy trình xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ: soạn thảo thông tư; thẩm định dự thảo thông tư; hồ sơ dự thảo thông tư trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; trình tự xem xét, ký ban hành thông tư (từ Điều 101 đến Điều 104). Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã bổ sung một số điểm mới để kiểm soát tốt hơn chất lượng của thông tư, cụ thể như sau:
- Trong quá trình soạn thảo, bộ, cơ quan ngang bộ phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình tiếp thu các ý kiến góp ý (khoản 2 Điều 101); đánh giá tác động văn bản, đánh giá thủ tục hành chính trong văn bản trong trường hợp được giao quy định thủ tục hành chính (khoản 2 Điều 102);
- Đối với thông tư có quy định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp hoặc có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định có sự tham gia của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học để thẩm định dự thảo thông tư (khoản 1 Điều 102).
1.5. Làm rõ hơn thẩm quyền, hình thức VBQPPL
a) Về hình thức VBQPPL
So với Luật năm 2008 và Luật năm 2004, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 giảm được 05 loại VBQPPL, gồm: (1) Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (trừ Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam); (2) Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; (3) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (4) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện; (5) Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã. Tuy nhiên, để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung hình thức VBQPPL của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo quy định tại Điều 4, hệ thống VBQPPL bao gồm:
“1. Hiến pháp.
2. Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), Nghị quyết của Quốc hội;
3. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
5. Nghị định của Chính phủ; Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
7. Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao;
8. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước;
9. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh);
10. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;
11. VBQPPL của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;
12. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và đơn vị hành chính tương đương (sau đây gọi chung là cấp huyện);
13. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện;
14. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã);
15. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã”.
b) Về thẩm quyền, nội dung VBQPPL
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy (Luật tổ chức Quốc hội (sửa đổi), Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi), Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (sửa đổi), Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật Kiểm toán Nhà nước (sửa đổi), Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (sửa đổi)...), Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã xác định lại nội dung ban hành VBQPPL của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, đối với luật, Nghị quyết của Quốc hội: Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định rõ ràng, cụ thể những nội dung Quốc hội phải ban hành luật và những nội dung Quốc hội ban hành nghị quyết (Điều 15).
Thứ hai, đối với pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 16): so với Luật ban hành VBQPPL năm 2008, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định “cứng” việc pháp lệnh sau một thời gian thực hiện phải trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật; đồng thời, bổ sung một số nội dung Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết, gồm: (1) Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội; (2) Bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Thứ ba, đối với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (Điều 17): so với Luật năm 2008, thẩm quyền ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được quy định rõ ràng hơn, gồm: tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp căn cứ vào Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương trong trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể họp được và những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước.
Thứ tư, đối với Nghị định của Chính phủ (Điều 19): Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung một số nội dung Chính phủ ban hành nghị định để: (1) Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (2) Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên.
Thứ năm, đối với VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: để khắc phục việc quy định dàn trải, thiếu rõ ràng của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trong Luật năm 2004, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã phân định rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp tỉnh, bao gồm: (1) Quy định chi tiết những vấn đề được giao; (2) Tổ chức, bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; (3) Quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương. Nội dung nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quy định cụ thể tại Điều 27 và Điều 28.
Ngoài ra, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 cũng giới hạn nội dung ban hành VBQPPL của một số chủ thể sau đây:
- Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành Nghị quyết liên tịch để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao (Điều 18);
- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc phối hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng (Điều 25);
- Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành Nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30).
1.6. Bổ sung các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành VBQPPL
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung 01 điều quy định về các hành vi bị nghiêm cấm (Điều 14) quy định này nhằm xác định rõ hơn nguyên tắc, ban hành VBQPPL. Các hành vi bị nghiêm cấm bao gồm: (i) Ban hành VBQPPL trái với Hiến pháp, trái với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (ii) Ban hành văn bản không thuộc hệ thống VBQPPL; (iii) Ban hành VBQPPL không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành VBQPPL; (iv) Quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật.
2. Các điểm mới trên cơ sở hoàn thiện các quy định hiện hành
2.1. Quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành VBQPPL
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung 01 điều về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL từ khâu lập đề nghị xây dựng VBQPPL, chủ trì, tham gia soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo đến ban hành VBQPPL (Điều 7). Quy định này đã khắc phục được hạn chế của Luật 2008 khi chưa quy định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo VBQPPL.
Ngoài ra, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định trong trường hợp dự thảo VBQPPL không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành VBQPPL trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan.
2.2. Về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Để đảm bảo tính chủ động, linh hoạt trong công tác lập pháp, phù hợp với thực tiễn quản lý điều hành, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội mà chỉ quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Luật quy định cụ thể mốc thời gian là Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh tại kỳ họp thứ nhất của năm trước (Điều 31). Đồng thời Điều 51 Luật quy định rõ về các trường hợp và quy trình thực hiện việc điều chỉnh chương trình từ việc đưa ra khỏi chương trình đến các trường hợp bổ sung vào chương trình hoặc điều chỉnh thời điểm trình văn bản. Việc bổ sung quy định trên nhằm hạn chế trình trạng tùy tiện của việc đưa vào, rút ra các dự án luật, pháp lệnh của các bộ, ngành trong những năm qua.
2.3. Mở rộng dân chủ, tăng cường tính công khai, minh bạch trong xây dựng VBQPPL
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung nhiều quy định hợp lý, cụ thể hơn về việc lấy ý kiến để tạo điều kiện cho nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng VBQPPL một cách thực chất, hiệu quả hơn. Nội dung này được thể hiện dưới một số điểm chính như sau:
- Ngoài đối tượng là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã được quy định tại Luật năm 2008, Điều 6 của Luật năm 2015 bổ sung thêm đối tượng Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam có quyền và được tạo điều kiện góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL và dự thảo VBQPPL.
- Đối với luật, pháp lệnh, một số nghị định của Chính phủ (khoản 2 và 3 Điều 19), một số nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (khoản 2, 3 và 4 Điều 27), việc lấy ý kiến được coi là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo. Thời hạn đăng tải để lấy ý kiến ít nhất 30 ngày với đề nghị xây dựng chính sách và ít nhất 60 ngày với dự án, dự thảo văn bản. Đối với nghị định quy định chi tiết, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ,... thì việc lấy ý kiến được thực hiện khi đã có dự thảo văn bản (thời hạn đăng tải ít nhất 60 ngày).
- Quy định cơ quan, tổ chức lấy ý kiến phải xác định rõ địa chỉ đăng tải, tiếp nhận ý kiến góp ý. Theo quy định tại khoản 1 Điều 36 thì báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trình; trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và trên Cổng thông tin điện tử của các cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Ngoài việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và đề nghị xây dựng nghị định. Các bộ nêu trên có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản đánh giá về nguồn tài chính, nguồn nhân lực, sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật và gửi đến cơ quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị (khoản 2 Điều 36).
- Quy định các hình thức lấy ý kiến đa dạng, phong phú như: Đăng tải để lấy ý kiến, lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Đặc biệt, đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong trường hợp cần thiết, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết (khoản 2 Điều 113).
Tăng cường trách nhiệm giải trình ý kiến góp ý bằng việc bổ sung quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu trên các cổng thông tin điện tử nêu trên (khoản 1 Điều 36, khoản 3 Điều 57, khoản 3 Điều 86). Bên cạnh đó, Luật năm 2015 bổ sung trách nhiệm phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức thành nguyên tắc trong xây dựng, ban hành VBQPPL (Điều 5).
2.4. Bảo đảm quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền trình dự án luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội
Để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013 về quyền “trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, pháp lệnh” của đại biểu Quốc hội, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 dành riêng 01 Điều quy định về quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội (Điều 33), cụ thể như sau:
- Quy định rõ quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội gồm quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đồng thời phân biệt rõ giữa hai quyền này dựa trên các tiêu chí về căn cứ lập, quy trình, hồ sơ.
- Bổ sung quy định cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó: (1) Đối với việc hỗ trợ lập văn bản kiến nghị, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, khoản 3 và khoản 4 Điều 33 của Luật quy định đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm đảm bảo các điều kiện cần thiết để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (2) Trong quá trình soạn thảo, khoản 1 Điều 56 quy định đại biểu Quốc hội có thể đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp, cơ quan, tổ chức có liên quan hỗ trợ trong quá trình soạn thảo.
2.5. Về xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn
- Kế thừa các trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự thủ tục rút gọn được quy định tại Điều 75 Luật năm 2008, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung 03 trường hợp (Điều 146), gồm: (1) Trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; (2) Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; (3) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định.
- Về phạm vi các loại văn bản được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 cơ bản giữ nguyên phạm vi như Luật năm 2008 nhưng thu hẹp phạm vi áp dụng so với Luật năm 2004, theo đó đối với VBQPPL của chính quyền địa phương, trình tự, thủ tục rút gọn chỉ được áp dụng đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (không áp dụng đối với văn bản của cấp huyện và cấp xã).
- Quy định cụ thể, rõ ràng hơn trình tự, thủ tục xây dựng, xem xét, thông qua VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn (Điều 148, Điều 149).
- Quy định về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL được ban hành theo quy trình rút gọn: VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng Thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành (khoản 2 Điều 151).
2.6. Về hiệu lực của văn bản
Các trường hợp VBQPPL hết hiệu lực được quy định tại Luật ban hành VBQPPL năm 2015 trên cơ sở kế thừa Luật năm 2008 và Luật năm 2004. Tuy nhiên, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã bổ sung thêm 01 quy định: “VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực” (Khoản 4 Điều 154). Quy định này giúp bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, khắc phục được thực trạng áp dụng pháp luật hiện nay nhiều VBQPPL quy định chi tiết vẫn còn hiệu lực nhưng VBQPPL được hướng dẫn đã hết hiệu lực.
3. Về hiệu lực của VBQPPL và nguyên tắc áp dụng
3.1. Về hiệu lực trở về trước của VBQPPL (Điều 152)
- Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định cụ thể hơn các trường hợp VBQPPL được quy định hiệu lực trở về trước: “Chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội VBQPPL của cơ quan trung ương mới được quy định hiệu lực trở về trước”
- Về phạm vi các loại VBQPPL được quy định hiệu lực trở về trước, Luật Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt không được quy định hiệu lực trở về trước: “VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt không được quy định hiệu lực trở về trước”.
3.2. Về ngưng hiệu lực VBQPPL (Điều 153)
So với Luật năm 2008, ngoài trường hợp VBQPPL bị ngưng hiệu lực do bị đình chỉ việc thi hành, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung trường hợp ngưng hiệu lực văn bản pháp luật trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản đó quyết định ngưng hiệu lực trong một thời hạn nhất định để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh. Bên cạnh đó, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định rõ thời hạn đăng Công báo, đưa tin về quyết định văn bản ngưng hiệu lực, đình chỉ việc thi hành, xử lý văn bản pháp luật chậm nhất sau 03 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định.
3.3. Về nguyên tắc áp dụng VBQPPL (Điều 156)
So với Luật năm 2008, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung 01 khoản tại Điều 156 quy định về nguyên tắc ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế khi văn bản pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề. Cụ thể như sau: “Việc áp dụng VBQPPL trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp VBQPPL trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”.
II. Các vấn đề cần lưu ý đối với cơ quan ban hành VBQPPL khi triển khai Luật ban hành VBQPPL năm 2015
1. Văn bản quy định chi tiết
Để khắc phục tình trạng nợ, đọng văn bản quy định chi tiết, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã bổ sung một số quy định mới về việc ban hành văn bản quy định chi tiết như:
- Quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản” (khoản 2 Điều 11);
- Quy định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết (khoản 6 Điều 7).
- Bổ sung một mục (Mục 1 Chương V) gồm 02 điều quy định việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo và ban hành danh mục văn bản quy định chi tiết. Bộ Tư pháp theo dõi, đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết, định kỳ hằng quý và hằng năm báo cáo Chính phủ.
Những quy định này nhằm khắc phục tình trạng nợ, đọng văn bản quy định chi tiết, tuy nhiên, mặt khác cũng sẽ tạo áp lực cho các cơ quan ban cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc ban hành văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết.
2. Văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực đồng thời với văn bản được hướng dẫn
Theo quy định khoản 4 Điều 154 Luật ban hành VBQPPL: “VBQPPL hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”, do vậy các cơ quan quản lý/chủ trì soạn thảo VBQPPL phải có kế hoạch để ban hành văn bản thay thế kịp thời đảm bảo không để “khoảng trống” VBQPPL trong quá trình thực hiện quản lý nhà nước của mình.
3. Một số nội dung cần lưu ý về tác động của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đối với hoạt động ban hành VBQPPL của NHNN
3.1. Chính phủ và Bộ ngành nói chung, NHNN nói riêng sẽ phải nghiên cứu để điều chỉnh sửa đổi các quy định hiện hành cho phù hợp với quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015, trong đó Thông tư số 30/2013/TT-NHNN ngày 09/12/2013 của Thống đốc NHNN quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành VBQPPL của NHNN phải có kế hoạch để rà soát để chỉnh sửa, bổ sung cho phù hợp với Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
Bên cạnh đó, các quy định của NHNN hướng dẫn thi hành, quy định chi tiết các Luật, Pháp lệnh, Nghị đinh, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ cũng cần lưu ý việc chuẩn bị và ban hành các văn bản thay thế kịp đáp ứng yêu cầu quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 “VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”.
3.2. Về xây dựng VBQPPL của NHNN:
+ Đối với Luật, Pháp lệnh, Nghị định được giao cho NHNN chủ trì soạn thảo, các đơn vị thuộc NHNN khi được phân công chủ trì soạn thảo cần lưu ý đến việc việc đánh giá tác động của chính sách, tổng kết thi hành pháp luật, tổ chức nghiên cứu khoa học hỗ trợ cho việc đề xuất chính sách; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực; điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản theo các quy định tại Luật ban hành VBQPPL năm 2015. Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh, Nghị định.
+ Đối với việc xây dựng Thông tư của NHNN, để nâng cao chất lượng của Thông tư các đơn vị thuộc NHNN khi được phân công chủ trì soạn thảo cần chú trọng đến việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; đánh giá tác động văn bản, đánh giá thủ tục hành chính trong văn bản trong trường hợp được giao quy định thủ tục hành chính; với Thông tư có quy định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp hoặc có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì cần thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định có sự tham gia của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học để thẩm định dự thảo thông tư.
Bên cạnh đó, các đơn vị thuộc NHNN khi được phân công chủ trì soạn thảo VBQPPL cần tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL và dự thảo VBQPPL (Điều 6).
3.3. Về hình thức văn bản, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã loại bỏ hình thức Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên, các Thông tư liên tịch của NHNN trước đây vẫn có hiệu lực cho đến khi có văn bản bãi bỏ hoặc bị thay thế bằng VBQPPL khác (khoản 2 Điều 172).
3.4. Về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội mà chỉ quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Do vậy, các đơn vị thuộc NHNN khi được phân công cần nghiên cứu để chủ động trong công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh mà Ngân hàng Nhà nước được giao là đơn vị đầu mối chủ trì soạn thảo.
3.5. Theo Luật ban hành VBQPPL năm 2015 một trong các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành VBQPPL là quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (khoản 4 Điều 14), trừ trường hợp được giao trong luật. Như vậy, trong quá trình soạn thảo, ban hành VBQPPL của NHNN phải lưu ý quy định này, đồng thời NHNN cần rà soát các văn bản được ban hành trước đây đang còn hiệu lực để kịp thời sửa đổi cho phù hợp với quy định nêu trên của Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
Việc ban hành Luật ban hành VBQPPL trên cơ sở hợp nhất Luật năm 2008 và Luật năm 2004 với những điểm mới trên đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL ở trung ương và địa phương, góp phần giúp nhà nước xây dựng được một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi.
Trịnh Việt Hà - PC