Trong báo cáo cập nhật về triển vọng kinh tế toàn cầu, Ngân hàng Thế giới (WB) đã đưa ra các giải pháp xử lý nợ nước ngoài, do đại dịch Covid-19 đang đẩy thêm nhiều nước đang phát triển vào nguy cơ vỡ nợ.
Báo cáo nêu rõ, do tác động của đại dịch Covid-19, nợ nần gia tăng mạnh trên toàn cầu với tổng nợ tính đến cuối năm 2020 đã chiếm 263% GDP, mức cao nhất trong 5 thập kỷ qua, cả nợ công và nợ tư nhân. Trong đó, nợ công tại các nước đang phát triển và mới nổi (EMDEs) là vấn đề đáng lo ngại, với mức tăng tới 9% trong năm 2020 lên 63% GDP, nhanh nhất trong 3 thập kỷ qua. Do các khoản vay và cho vay bảo lãnh đối với các doanh nghiệp, nợ công ngẫu nhiên có vẻ tăng mạnh, trong khi nợ doanh nghiệp nhà nước cũng tăng cao.
Tại EMDEs, nợ gần đây diễn biến theo chiều hướng tăng dần trong thập kỷ qua trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế chậm dần. Kết quả là, mức độ tổn thương tăng cao, trên 50% số nước nghèo đang lo lắng về nợ nần hoặc rủi ro nợ tăng cao, một số quốc gia trong số này đã lâm vào tình cảnh vỡ nợ; một số quốc gia gặp khó khăn trong việc tái cơ cấu nợ.
Sáng kiến của G20
Theo đề nghị của lãnh đạo WB và IMF, các nước G20 đã thông báo Sáng kiến Hoãn dịch vụ nợ (DSSI). Đối với những quốc gia nghèo nhất, sáng kiến này đề xuất tạm hoãn thanh toán các khoản nợ chính thức để tạo dư địa tài khóa, qua đó mở rộng chi tiêu y tế, xã hội và kinh tế trước tác động của đại dịch, nhưng không giảm phần nợ gốc hay yêu cầu sự tham gia của khu vực tư nhân. Tháng 11/2020, G20 đã đưa ra “khung khổ chung” để những nước đủ điều kiện hoãn nợ (theo DSSI) tìm kiếm phương thức giảm nợ, nếu nợ được IMF và WB đánh giá là nợ không bền vững.
Ban đầu, khung khổ này hình dung cách thức giảm nợ theo hướng kéo dài thời hạn và giảm lãi suất hơn là giảm một phần nợ gốc, hạn chế lựa chọn xóa nợ. Tuy nhiên, đối với những trường hợp khó khăn nhất, WB và IMF sẽ cùng với các chủ nợ chính thức tiến hành đánh giá và ra quyết định. Khung khổ này đang được triển khai và hoàn thiện, một phần là do ba nước (Chad, Ethiopia, và Zambia) đang trông chờ giảm nợ theo khung khổ này.
Khung khổ này bao gồm cả các thành viên và phi thành viên G20 của Câu lạc bộ Paris, kể cả Trung Quốc, nhưng ngoại trừ nợ đa phương. Phù hợp với những sáng kiến giảm nợ trước đây, khung khổ này yêu cầu các nước vay nợ phải tìm kiếm cách thức giảm nợ tương ứng từ những chủ nợ song phương khác và từ các chủ nợ tư nhân, nhưng chí ít phải có lợi cho các chủ nợ chính thức. Tuy nhiên, khung khổ này hiện vẫn chưa có phương pháp luận rõ ràng để đánh giá khả năng so sánh của việc xử lý nợ, và còn thiếu cơ chế để khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân.
Khung khổ chung này là mô hình cuối cùng của sáng kiến bảo hộ để xử lý nợ xấu. Theo đó, việc tái cơ cấu nợ quốc gia thường được tiến hành theo các sáng kiến bảo hộ phối hợp đa dạng giữa các chủ nợ và quốc gia vay nợ. Khung khổ chung này bao gồm: Sáng kiến Giảm nợ đa phương (MDRI) năm 2005; Sáng kiến về các nước nghèo chìm trong nợ nần (HIPC) năm 1996; Kế hoạch Brady năm 1989; và Câu lạc bộ Paris (thành lập vào năm 1956). Theo những sáng kiến này, một số nước vay nợ được giảm nợ theo nguyên tắc chung, thậm chí đôi khi phải đàm phán theo từng trường hợp, mục tiêu là khắc phục tình trạng thông tin không cân xứng và thiếu minh bạch trong việc phối hợp các chủ nợ.
Trong trường hợp nợ trở nên kém bền vững, các nước có một số lựa chọn, nhất là đối với nợ nước ngoài. Theo đó, các nước phải phân loại nợ xấu hoặc tìm cách giảm nợ hay tái cơ cấu nợ. Đại dịch Covid-19 cũng ghi nhận sáng kiến tái cơ cấu nợ của một số quốc gia, phần lớn là những nước chìm trong nợ nần hoặc rủi ro nợ nần ở mức cao.
Do phương thức giảm nợ chỉ bao gồm kéo dài thời hạn và giảm lãi vay, nên khung khổ này còn nhiều hạn chế, một số trường hợp vẫn cần áp dụng phương án giảm nợ gốc dựa trên đánh giá chung giữa WB, IMF và các chủ nợ chính thức.
Khung khổ chung này đối mặt với nhiều thách thức, cả trước đây và hiện nay. Như sự miễn cưỡng của các chủ nợ khi phải nhanh chóng giảm những khoản nợ lớn, thiếu vắng cơ chế khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân, và còn mập mờ về khả năng và mức độ sẵn sàng của các nước vay nợ trong việc cam kết các kế hoạch hành động dài hạn đáng tin cậy. Khung khổ này cũng đối mặt với những thách thức mới, nổi bật là cơ cấu chủ nợ ngày càng phức tạp, gây khó khăn cho việc phối hợp và đàm phán giữa các chủ nợ. Hơn nữa, cơ cấu nợ của EMDEs và LICs đã có nhiều thay đổi.
Hiện nay, cơ cấu chủ nợ ngày càng mở rộng với những động lực khác nhau, làm giảm ảnh hưởng của các chủ nợ truyền thống trong việc tái cơ cấu nợ quốc gia. Cụ thể là, tầm qua trọng của các chủ nợ song phương không thuộc Câu lạc bộ Paris đã tăng đáng kể, và Trung Quốc đang là chủ nợ chính thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển. Chỉ riêng các LIC, tỷ trọng nợ không theo quy ước đã tăng đáng kể. Các định chế chính sách công như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc hay KfW cũng mập mờ mối liên hệ giữa chủ nợ công và tư nhân.
Xu hướng gia tăng chủ nợ tư nhân và nhiều công cụ tài chính khiến cho việc xử lý nợ ngày càng phức tạp, và việc đảm bảo sự tham gia của khu vực tư nhân (điều kiện cần) được cho là thách thức lớn và chỉ có thể đạt được thông qua việc sử dụng cơ chế khuyến khích. Trong khi các định chế tài chính quốc tế đã phát hành cẩm nang hướng dẫn các chủ nợ tham gia tái cơ cấu nợ, các chủ nợ tư nhân vẫn chưa có động tĩnh tương tự nào về DSSI. Tiến độ cơ cấu nợ tiếp tục kéo dài, do các chủ nợ tư nhân ngày càng gia tăng kiện tụng.
Liên quan đến vấn đề này, việc di chuyển nợ từ các chủ nợ tư nhân sang chủ nợ chính thức cũng là chủ đề đáng quan tâm. Nếu các chủ nợ chính thức gia hạn nợ và giảm lãi suất, nhưng các chủ nợ tư nhân không xử lý như vậy, thì có thể chuyển nợ sang khu vực chính thức (như đã xảy ra vào những năm 1980). Nếu thường xuyên giảm nợ, khu vực chính thức sẽ đối mặt với nguy cơ bị lỗ nặng.
Xu hướng đa dạng hóa chủ nợ và sự phức tạp của các công cụ nợ liên quan đến tính bất ổn về mức độ và cơ cấu nợ, do mỗi chủ nợ có cách báo cáo nợ khác nhau, trong khi các khoản nợ thường là con số bí mật. Điều này làm gia tăng rủi ro là, nợ khu vực công tại một số EMDEs cao hơn nợ báo cáo. Rủi ro này bao gồm nợ gián tiếp và nợ giấu kín, nhất là nợ phát sinh của các doanh nghiệp nhà nước và đối tác công tư. Đôi khi, các công cụ nợ như tiền gửi song phương dài hạn và các kênh hoán đổi của ngân hàng trung ương cũng sử dụng các nguồn vốn vay dài hạn và có thể dẫn đến tình trạng mập mờ về mức nợ thực tế. Mỗi biện pháp giảm nợ cũng cần áp dụng các công cụ nợ tương đương.
Tình trạng thiếu cam kết rõ ràng cũng là một thách thức cơ bản đối với việc phân tích tính bền vững về nợ nần, và cũng cản trở tiến trình đàm phán tái cơ cấu nợ, do các chủ nợ có thể từ chối giảm nợ cho đến khi nắm được những khoản nợ thực tế của quốc gia vay nợ. Tính bền vững của nợ nần có thể tiếp tục bị đánh giá thấp bởi các chính sách áp đặt cấm tiết lộ những khoản nợ công, đòi hỏi quyền giữ tài sản hay thế chấp, và chỉ định việc hoàn trả nợ bảo lãnh tại các doanh nghiệp nhà nước.
Triển vọng xử lý nợ trong tương lai
Xu hướng gia tăng nợ nần và sụt giảm tăng trưởng kinh tế bắt nguồn từ đại dịch Covid-19 đang trầm trọng thêm những tổn thương về nợ nần hiện hành. Thêm vào đó, tiến trình phục hồi kinh tế tại EMDEs và LICs dễ bị tổn thương trước một số yếu tố. Bao gồm, đại dịch Covid-19 tiếp tục kéo dài và thiếu vắc xin, cũng như áp lực lạm phát, thiếu hụt năng lượng và đứt gãy các chuỗi cung ứng. Trong bối cảnh như vậy, tiềm năng tăng trưởng dài hạn tại EMDEs sẽ giảm dần trong nhiều năm tới đây.
Kết quả là, một vài nước đã chìm sâu trong nợ nần và xu hướng này sẽ gia tăng tại LICs và EMDEs. Điều này cho thấy, giảm nợ tiếp tục là yêu cầu cấp thiết, nếu kinh tế trầm lắng, và cộng đồng quốc tế cần sẵn sàng triển khai việc này một cách hợp lý và hiệu quả, với sự vào cuộc của cả các nhà tạo lập chính sách quốc gia và cộng đồng quốc tế.
Khung khổ chung G20 đóng vai trò tích cực, nhất là khi nó đã đưa vào khung khổ cả các chủ nợ trong và ngoài Câu lạc bộ Paris. Tuy nhiên, kinh nghiệm từ những sáng kiến giảm nợ trước đây cho thấy, thách thức lớn nhất là phải giảm nợ một cách tổng hợp và kịp thời. Khung khổ này đang được bổ sung để hoàn thiện, nhằm nâng cao hiệu quả và tránh vấp phải những hạn chế trước đây.
Đối với những nước đang đối mặt với nhu cầu rất lớn về thanh toán dịch vụ nợ, gia hạn nợ có thể đủ để xử lý những khó khăn về nợ nần. Trong đó, các biện pháp về thủ tục thực hiện với các quy định rõ ràng về lịch trình và minh bạch có thể góp phần rút ngắn thời gian xem xét giảm nợ.
Những nước đang đối mặt với nguy cơ mất khả năng thanh toán hơn là khó khăn về thanh khoản, giảm một phần nợ gốc là yêu cầu cần thiết. Bằng chứng về sáng kiến giảm nợ trước đây cho thấy, khi nợ không bền vững, mục tiêu của các chủ nợ và quốc gia vay nợ có thể đều hướng tới giải pháp giảm nợ tổng hợp. Một giải pháp giảm nợ tổng hợp thường phát sinh trong nhiều năm sau đợt vỡ nợ ban đầu, và được tiến hành sau thất bại trong việc tái cơ cấu theo hướng gia hạn và giảm lãi suất. Hơn nữa, nhiều nước thu nhập trung bình cũng đang đối mặt với mức nợ rất cao, nhưng lại không thuộc đối tượng được giảm nợ theo khung khổ chung này, cản trở khả năng xử lý nợ không bền vững trên toàn cầu.
Tình trạng thiếu vắng các giải pháp khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân có thể hạn chế hiệu quả của thỏa thuận đã đàm phán và làm tăng rủi ro di chuyển nợ từ khu vực tư nhân sang khu vực công. Trong quá khứ, cải thiện tín dụng là một công cụ được sử dụng để khuyến khích khu vực tư nhân tham gia tái cơ cấu nợ. Tuy nhiên, điều này có thể đòi hỏi nguồn tài chính rất lớn từ những thực thể hỗ trợ tài chính cho việc nâng cấp tín dụng, và có thể không đủ trong trường hợp xảy ra khủng hoảng hệ thống.
Cũng có thể cải tiến khung khổ này thông qua quy chế và biện pháp pháp lý nhằm kiềm chế sự phục hồi những ưu đãi của các chủ nợ tư nhân (vốn tuân thủ yêu cầu xử lý nợ so sánh). Các điều khoản về hành động tổng thể của tập thể cũng có thể góp phần thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân bằng cách giảm khả năng các chủ nợ không nhượng bộ. Việc sáng tỏ phương pháp luận về cách thức đánh giá các hình thức giảm nợ cho vay từ khu vực tư nhân cũng có thể góp phần đánh giá khả năng tương tác của khu vực tư nhân và khuyến khích họ tham gia xử lý nợ.
Đối với các quốc gia vay nợ, việc thực thi các chính sách cải tiến khung khổ tài khóa và nâng cao tính minh bạch nợ nần có thể tạo thuận lợi và đẩy nhanh tốc độ giảm nợ. Các khung khổ tài khóa vững chắc có thể góp phần giảm bớt những lo ngại giữa các chủ nợ về khả năng các quốc gia vay nợ (đã được giảm nợ) lại tiếp tục vay nợ không bền vững. Một cách tổng quát, tăng cường tính minh bạch nợ nần sẽ góp phần giảm chi phí vay nợ và nâng cao năng lực quản lý nợ. Các chủ nợ cũng có thể hỗ trợ bằng cách kiềm chế những điều khoản bí mật, cho phép bên vay nợ công bố thông tin chi tiết và các dữ liệu về nợ vay.
Hoàng Thế Thỏa
Nguồn: WB tháng 01/2022