Lâu nay, ngân hàng luôn là bên thứ 3 rất quan trọng trong một dự án đầu tư theo phương thức công – tư (PPP), với vai trò cấp khoảng 80% vốn vay cho dự án. Tuy nhiên thực tế gần đây, các ngân hàng đã kém mặn mà với loại hình này, điển hình là 8 dự án PPP thuộc cao tốc Bắc Nam phía đông gặp khó khăn trong tài trợ vốn, đang dự kiến chuyển từ đầu tư PPP sang đầu tư công. Tỷ lệ cấp tín dụng cho lĩnh vực này bị siết chặt, một mặt là do tính hấp dẫn của dự án PPP đã giảm đi nhiều, mặt khác là với các quy định hiện hành, ngân hàng cũng phải đối mặt với nhiều rủi ro không kém gì so với nhà đầu tư dự án PPP.
Giảm rủi ro cho ngân hàng trong dự án PPP
Ngọc Khanh
Rủi ro của ngân hàng đã được nhận diện
Lâu nay, ngân hàng luôn là bên thứ 3 rất quan trọng trong một dự án đầu tư theo phương thức công – tư (PPP), với vai trò cấp khoảng 80% vốn vay cho dự án. Tuy nhiên thực tế gần đây, các ngân hàng đã kém mặn mà với loại hình này, điển hình là 8 dự án PPP thuộc cao tốc Bắc Nam phía đông gặp khó khăn trong tài trợ vốn, đang dự kiến chuyển từ đầu tư PPP sang đầu tư công. Tỷ lệ cấp tín dụng cho lĩnh vực này bị siết chặt, một mặt là do tính hấp dẫn của dự án PPP đã giảm đi nhiều, mặt khác là với các quy định hiện hành, ngân hàng cũng phải đối mặt với nhiều rủi ro không kém gì so với nhà đầu tư dự án PPP.
Ông Phạm Ngọc Lâm - Phó Vụ trưởng Vụ Kinh tế, Văn phòng Quốc hội cho hay, những vấn đề này đã được ban soạn thảo Luật Đầu tư theo phương thức PPP nhận diện và cụ thể hoá thành quy định tại điều 55. Dự thảo Luật đang hướng tới không chỉ bên cho vay trong nước mà còn cả bên cho vay nước ngoài có tiềm lực to lớn hơn. Vì vậy, vai trò của ngân hàng trong dự án PPP đã được thay đổi để giảm thiểu các rủi ro khi cấp vốn cho loại hình dự án này.
Cụ thể, quyền của bên cho vay khi dự án gặp trục trặc đã được bổ sung. Theo dự thảo luật, bên cho vay được đề xuất cơ quan có thẩm quyền chỉ định nhà đầu tư khác để ký kết và tiếp tục thực hiện hợp đồng dự án. Trường hợp dự án PPP đang trong giai đoạn vận hành, kinh doanh, bên cho vay thông báo cho cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng để thực hiện quyền tiếp quản dự án với mục đích để tiếp tục vận hành, bảo đảm dòng tiền trả nợ.
Bên cạnh đó, bên cho vay thực hiện thủ tục xử lý nợ, tài sản bảo đảm tiền vay theo quy định của pháp luật về tổ chức tín dụng thông qua việc chuyển hợp đồng cấp tín dụng, tài sản bảo đảm tiền vay cho nhà đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ định.
Ông Lâm phân tích thêm, vấn đề đặt ra ở đây, theo một số ý kiến là cần phân định rõ quyền sở hữu của nhà đầu tư, quyền vận hành, kinh doanh công trình của doanh nghiệp dự án, quyền xử lý nợ, tài sản bảo đảm tiền vay của bên cho vay, trong đó có cả các tổ chức tín dụng nước ngoài. Đặc biệt là trong trường hợp liên quan đến chuyển quyền sử dụng đất trong dự án PPP, sẽ không chỉ liên quan đến Luật Các TCTD mà còn cả pháp luật về đất đai.
Luật chưa đủ chặt để hoá giải
Mặc dù vai trò của bên cho vay mà cụ thể là các ngân hàng đã được chú ý nhiều hơn trong dự thảo luật, song theo các chuyên gia về PPP, nếu đối chiếu với thông lệ quốc tế thì quy định như vậy vẫn chưa đủ để hoá giải các rủi ro đối với bên thứ 3 quan trọng này. Ông Đặng Chi Liêu - Công ty Luật Baker & McKenzie Việt Nam cho rằng, bên cho vay nên được tiếp quản dự án trong mọi trường hợp mà họ thấy có vấn đề, không cần đợi chấm dứt hợp đồng. Với tỷ lệ cấp vốn cho dự án lên tới 80%, nếu bên cho vay phải đợi đến lúc chấm dứt hợp đồng mới được tham gia vào thì sẽ là không hợp lý, vì khi đó quyền hạn của họ không còn được đảm bảo.
Ông Đào Việt Dũng - Chuyên gia cao cấp về quản lý Nhà nước và PPP, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) phân tích, điều 55 trong dự thảo Luật hiện nay quy định trường hợp nhà đầu tư, DN dự án PPP vi phạm quy định của hợp đồng cấp tín dụng dẫn tới phải chấm dứt hợp đồng thì bên cho vay mới thực hiện quyền tiếp quản dự án; và đề xuất cơ quan có thẩm quyền chỉ định nhà đầu tư khác. Ông Dũng cho rằng nên cho ngân hàng quyền trực tiếp chọn, chỉ định nhà đầu tư trong trường hợp này, với sự thẩm định của cơ quan nhà nước, thay vì chỉ dừng lại ở việc đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Ông Đoàn Giang - Chuyên gia quốc tế về PPP cũng nhấn mạnh, hiện nay 80% vốn của dự án PPP là của ngân hàng nên việc các ngân hàng quan tâm bảo đảm quyền lợi của họ là điều dễ hiểu. Với dự thảo mới nhất của Luật Đầu tư theo PPP, ông Giang nêu lên quan ngại về quyền của bên cho vay khi có vấn đề xảy ra. Trước kia, Nghị định 15/2015/NĐ-CP và Nghị định 83/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư cho các ngân hàng có quyền nhất định khi nhà đầu tư có vấn đề trong thanh toán khoản vay. Ông lưu ý thêm rằng quyền của ngân hàng được thiết lập không chỉ từ khi chấm dứt hợp đồng mà phải từ khi họ thấy không có khả năng thu hồi vốn.
“Dự thảo Luật không cho ngân hàng quyền họ mong muốn. Khi nhà đầu tư không trả được nợ, ngân hàng chỉ thông báo cho nhà đầu tư thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đề xuất nhà đầu tư thay thế chứ không được chỉ định, như vậy là trái với thông lệ quốc tế”, ông Giang nhấn mạnh
Nếu cho phép ngân hàng chỉ định nhà đầu tư ngay trong trường hợp có vấn đề xảy ra, đối với cơ quan nhà nước, đây cũng là cách thức để bảo đảm dịch vụ vẫn được cung cấp nếu có rủi ro phát sinh giữa nhà đầu tư và bên cho vay. Vì thế luật nên điều chỉnh trao cho bên cho vay quyền đề xuất nhà đầu tư thay thế trong trường hợp hợp đồng vay vốn của họ có vấn đề.
Bên cạnh đó, các chuyên gia cũng cho rằng cần thay đổi một số vấn đề liên quan đến dòng vốn cho dự án PPP để giảm thiểu rủi ro cho bên cấp vốn. Dự thảo Luật PPP hiện nay quy định, căn cứ chủ trương đầu tư được cấp có thẩm quyền quyết định, vốn đầu tư công trong dự án PPP được tổng hợp trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Như vậy, việc chuẩn bị dự án lại phải nằm trong xét duyệt của ngân sách 5 năm. “Theo kinh nghiệm của ADB trong hỗ trợ chuẩn bị dự án, chúng tôi gặp nhiều khó khăn về việc này”, ông Đào Việt Dũng cho biết.
Các chuyên gia đều thống nhất cho rằng, tài chính cho dự án PPP cần có phần của Nhà nước hỗ trợ. Do đó, để bảo đảm linh hoạt thì cần có dòng ngân sách riêng cho dự án PPP. Do PPP không phải hoàn toàn là đầu tư công, nếu trói vào kế hoạch đầu tư công trung hạn thì thiếu sự linh hoạt và khó khăn trong quản lý. Nếu muốn thúc đẩy PPP thì không nên gắn kết hoàn toàn với ngân sách nhà nước hay lập ngân sách như một dự án công bình thường. Khi có dòng ngân sách riêng, nhà đầu tư thấy Chính phủ có cam kết rõ ràng, linh hoạt thì họ sẽ an tâm và ngân hàng khi thấy rủi ro thấp thì cũng dễ cho vay hơn, với chi phí cho vay thấp hơn.
Bên cạnh đó, xung quanh quy định về phát hành trái phiếu để thu hút vốn, cần nhìn nhận tài chính của dự án PPP là tài chính dự án chứ không phải tài chính của doanh nghiệp. Do đó, muốn thu hút vốn phải có quy định cho phát hành trái phiếu công trình, chứ không phải trái phiếu doanh nghiệp. Ban đầu nhà đầu tư không cần bỏ nhiều vốn nhưng dự án đó phải hấp dẫn để thu hút tư nhân dưới dạng cổ phiếu, trái phiếu, chứng chỉ đầu tư… Như vậy, các NHTM cũng sẽ có cơ sở để đầu tư vào dự án thông qua các hình thức mua trái phiếu dự án, thay vì xem xét cho vay đối với cả doanh nghiệp.