Việc tài trợ cho phát triển đòi hỏi các quốc gia phải huy động đồng thời nhiều nguồn lực khác nhau trong khi giải quyết thất thoát tài chính. Theo Hội nghị Liên hợp quốc về Thương mại và phát triển (UNCTAD), tiền ảo đã và đang trở thành một kênh mới làm xói mòn việc huy động nguồn lực trong nước tại các quốc gia đang phát triển.
Tiền ảo có thể tạo thuận lợi cho việc chuyển kiều hối, nhưng các công nghệ kỹ thuật số tương tự cũng có thể tạo điều kiện cho hành vi trốn thuế lợi dụng việc không xác định được chủ sở hữu các nguồn tiền chảy ra nước ngoài. Bằng cách này, chúng có thể làm giảm hiệu quả của các biện pháp kiểm soát vốn - một công cụ quan trọng để các nước đang phát triển bảo vệ chính sách, dư địa tài khóa và ổn định kinh tế vĩ mô. Để giảm thất thoát nguồn tài chính do tiền ảo, UNCTAD nhấn mạnh tầm quan trọng và tính cấp thiết của hợp tác quốc tế liên quan đến các biện pháp về thuế với tiền ảo, chia sẻ thông tin, quy định cũng như thiết kế lại các biện pháp kiểm soát vốn trong đó xem xét đến tính phân tán, không biên giới và đặc điểm nặc danh của tiền ảo.
Các quốc gia đang phát triển phải đối mặt với những thách thức đáng kể trong việc huy động nguồn lực để thúc đẩy chuyển đổi cơ cấu và phát triển bền vững đồng thời đạt được các mục tiêu của Chương trình nghị sự 2030 về Phát triển bền vững. Theo ước tính của UNCTAD, trước khi cuộc chiến Nga – Ukraine xảy ra, các nước đang phát triển cần khoảng 3 nghìn tỷ đô la Mỹ mỗi năm từ năm 2020 đến 2025 - để thu hẹp khoảng cách tài chính của họ. Tài chính cho sự phát triển đòi hỏi một cách tiếp cận hai hướng. Một mặt, các nước đang phát triển cần huy động thêm các nguồn lực từ nhiều khu vực: quốc tế và trong nước, công và tư nhân. Mặt khác, họ cần giải quyết các vấn đề thất thoát tài chính.
Hai kênh quan trọng có thể làm cạn nguồn lực từ các nước đang phát triển đó là dòng tài chính bất hợp pháp và dòng tài chính ròng thoát ra liên tục. Các kênh này làm xói mòn nguồn thu từ thuế, thu hẹp dư địa tài chính và làm giảm năng lực cung cấp các dịch vụ công thiết yếu và cơ sở hạ tầng của các nước đang phát triển. Hơn nữa, chúng mở rộng nhu cầu tài chính bên ngoài của các nước đang phát triển, khiến các nước này phải gánh một khoản nợ kéo dài. Sự nổi lên và ngày càng phổ biến của tiền ảo tại các nước đang phát triển có liên quan với việc tạo điều kiện cho chuyển tiền và tài chính bao trùm.
Dòng tài chính bất hợp pháp: Vấn đề cũ, kênh mới
Ở mức độ rộng nhất, các luồng tài chính bất hợp pháp được định nghĩa là “các luồng tài chính không hợp pháp về nguồn gốc, chuyển nhượng hoặc sử dụng, phản ánh một sự trao đổi giá trị xuyên biên giới” (theo UNCTAD, 2020). Các dòng tài chính bất hợp pháp không chỉ bao gồm các nguồn có nguồn gốc từ các hoạt động tội phạm (ví dụ buôn bán ma túy, buôn bán người) hoặc cho các hoạt động bất hợp pháp (ví dụ: tài trợ cho khủng bố), nhưng cũng để chuyển thu nhập và lợi nhuận hợp pháp nhưng được chuyển bất hợp pháp ra nước ngoài để tránh hoặc trốn thuế.
Theo ước tính của Tax Justice Network (2021), gian lận thuế và hoạt động thương mại bất hợp pháp của các doanh nghiệp đa quốc gia và các cá nhân giàu có chiếm tới 2/3 tổng dòng tài chính bất hợp pháp. Chỉ tính riêng trong năm 2021, gần 500 tỷ đô la Mỹ đã bị thất thu thuế trên toàn cầu do lạm dụng thuế xuyên biên giới của các cá nhân và doanh nghiệp đa quốc gia. Những nguồn lực bị thất thoát này có thể đủ để tiêm chủng ba lần cho dân số trên thế giới, trong đó hầu hết các nước thu nhập thấp bị thiệt hại nhiều nhất do có ít lựa chọn hơn để huy động nguồn lực.
Kể từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, một số biện pháp được triển khai nhằm giảm bớt các dòng tài chính bất hợp pháp có động cơ thương mại và thuế, thông qua định giá sai thương mại, các công cụ tài chính hoặc sử dụng các công ty vỏ bọc, đã được thực hiện ở cấp quốc gia và đa phương. Tuy nhiên, những nỗ lực này không bao gồm tiền ảo - vốn đã trở thành một kênh mới cho các dòng tài chính bất hợp pháp có động lực từ trốn thuế.
Trong khi sự chú ý đã được dành cho sự hấp dẫn và khả năng sử dụng tiền ảo cho các hoạt động tội phạm, mặc dù ước tính cho thấy chỉ có một tỷ lệ tương đối nhỏ các giao dịch tiền ảo (khoảng 10% tổng số giao dịch bằng Bitcoin) có thể liên quan đến hoạt động tội phạm vào năm 2020. Nhưng từ quan điểm nguồn lực cho sự phát triển, tiền ảo vẫn tiếp tục là một vấn đề ngay cả khi không liên quan đến hoạt động tội phạm bởi nó làm xói mòn cơ sở thuế và suy giảm việc kiểm soát nguồn vốn là vấn đề quan trọng đối với các nước đang phát triển.
Thiên đường thuế phiên bản 2.0
Thiên đường thuế là các khu vực pháp lý nơi thu nhập từ nước ngoài thường không bị đánh thuế (hoặc ở mức tối thiểu) và ẩn danh của chủ tài khoản được duy trì. Trong 10 năm qua, các chính phủ và cơ quan thuế trên thế giới đã phối hợp để khuyến khích ngân hàng cung cấp thông tin về chủ tài khoản nhằm bảo vệ cơ sở thuế và huy động nguồn lực trong nước.
Tiền ảo chia sẻ tất cả các đặc điểm của các thiên đường thuế truyền thống – với các tài khoản nặc danh, cơ chế tuân thủ yếu và thiếu giám sát tài chính. Sự khác biệt chính đó là việc chuyển tiền ảo quốc tế không phụ thuộc vào ngân hàng hoặc các dịch vụ pháp lý và kế toán liên quan. Thay vào đó, các giao dịch tiền ảo thường được chuyển qua sàn giao dịch tiền ảo không được quản lý. Do đó, tiền ảo tạo điều kiện cho các cá nhân qua mặt các nỗ lực giải quyết vấn đề trốn thuế ra nước ngoài của cơ quan quản lý thuế. Trên thực tế, tiền ảo có thể đóng vai trò là thiên đường thuế phiên bản 2.0 hoặc thiên đường siêu thuế.
Tiền ảo đã nhanh chóng thu hút sự quan tâm của các cá nhân và doanh nghiệp giàu có. Ví dụ, Bitcoin (loại tiền ảo xuất hiện đầu tiên trong số 19 nghìn loại tiền ảo hiện có) đang có trên 80.000 tài khoản sở hữu với số dư ít nhất 1 triệu đô la. Trong khi một số tài khoản này có thể thuộc về các nền tảng giao dịch, những tài khoản khác liên quan đến các cá nhân và doanh nghiệp.
Tại thời điểm tháng 4/2022, quy mô của một tài khoản Bitcoin lớn nhất tương đương với tổng sản phẩm quốc nội (GDP) năm 2022 của Bahamas và giá trị của 33 tài khoản Bitcoin lớn nhất với hơn 1 tỷ đô la mỗi tài khoản tương đương với GDP của Guatemala (78 tỷ USD vào năm 2020). 100 tài khoản Bitcoin hàng đầu chiếm 115 tỷ đô la Mỹ, tương đương với GDP của Morocco (114 tỷ USD vào năm 2020) và lớn hơn GDP của 135 quốc gia riêng lẻ.
Số dư được giữ trong tiền ảo về cơ bản không bị đánh thuế. Bất chấp việc thắt chặt quy định gần đây ở các nước phát triển (67 khu vực pháp lý áp dụng luật thuế đối với tiền ảo vào tháng 11/2021), hầu hết các quốc gia đang phát triển không có quy định về thuế đối với tiền ảo, bao gồm cả liên quan đến tình trạng pháp lý của các loại tiền kỹ thuật số tư nhân này. Hơn nữa, ngay cả ở những quốc gia nơi có các quy định thuế, hiệu quả của chúng không được đảm bảo vì thiếu phương pháp tiếp cận có sự đồng thuận chung đối với các biện pháp xử lý thuế tiền ảo, tạo ra một hệ thống chắp vá. Cuối cùng, người dùng tiền ảo có rất ít hoặc không có động cơ để báo cáo về sở hữu của họ. Lý do cơ bản là hiện tại thiếu hệ thống báo cáo thuế của bên thứ ba - vốn đã được xác định là một công cụ hiệu quả cao để tăng cường tuân thủ kê khai thuế. Mặc dù quan điểm tiền ảo không phải là trung gian nhưng hoạt động bằng cách sử dụng các giao thức tự động đã được thừa nhận rộng rãi thì trên thực tế vẫn có vô số nhà cung cấp dịch vụ, bao gồm sàn giao dịch tiền ảo, ví điện tử và các nền tảng tài chính phi tập trung (DeFi), cho phép sử dụng và nắm giữ tiền ảo. Nếu được quản lý tốt, các nhà cung cấp dịch vụ này có thể sẽ góp phần cải thiện báo cáo thuế.
Tiền ảo làm xói mòn việc quản lý nguồn vốn
Sự phổ biến của tiền ảo tại các nước đang phát triển, đồng nghĩa với việc sử dụng các tài sản kỹ thuật số này không chỉ giới hạn ở các cá nhân giàu có. Trong các trường hợp chính trị hoặc kinh tế vĩ mô bất ổn, nhiều người có thể dùng tiền ảo như một hàng rào chống lại các rủi ro tỷ giá và lạm phát và sử dụng như một kênh dẫn vốn. Tình trạng này có khả năng gây thiệt hại ở các nước đang phát triển vốn thường dựa vào các biện pháp kiểm soát dòng vốn để đối phó với việc thất thoát các nguồn lực trong nước thông qua việc tháo chạy vốn. Theo UNCTAD, kiểm soát vốn vẫn là một công cụ quan trọng đối với các nước đang phát triển để ngăn chặn các chu kỳ bùng nổ của dòng vốn quốc tế và để mở rộng dư địa chính sách.
Các đặc điểm phi tập trung, không biên giới và nặc danh của tiền ảo đặt ra những thách thức đối với tính hiệu quả của kiểm soát vốn vì ba lý do chính. Thứ nhất, kiểm soát vốn hoạt động thông qua các tổ chức trung gian có quản lý được yêu cầu để xác minh bản chất các giao dịch và nhận diện các bên tham gia giao dịch.
Thứ hai, ở nhiều quốc gia, tình trạng pháp lý của tiền ảo thường không rõ ràng, và các cơ quan quản lý hiện có thể không có nhiệm vụ điều chỉnh các giao dịch tiền ảo, các sàn giao dịch tiền ảo, các nhà cung cấp ví điện tử cũng như các nền tảng DeFi.
Thứ ba, việc giám sát và quản lý các nhà cung cấp dịch vụ tiền mã hóa khó khăn hơn do tính chất hoạt động xuyên biên giới. Hơn nữa, những người khai thác tiền ảo thường được trả công bằng tiền ảo trong khi chi phí khai thác của họ (đặc biệt là năng lượng) lại phát sinh bằng nội tệ, do đó tạo điều kiện cho dòng vốn chảy ra ngoài.
Các chính sách được đề xuất
Để ngăn chặn xói mòn dòng tài chính thông qua tiền ảo, UNCTAD đề xuất một số biện pháp, cụ thể: (1) Để nâng cao tỷ lệ tuân thủ của người nộp thuế và chống trốn thuế, cơ quan thuế cần xác định rõ trạng thái pháp lý của tiền ảo và yêu cầu các sàn giao dịch tiền ảo, các nhà cung cấp ví điện tử và nền tảng DeFi báo cáo tổng dòng tiền vào và ra trên tất cả các tài khoản cá nhân và doanh nghiệp. (2) Với bản chất phát triển nhanh chóng của tiền ảo và hệ sinh thái tiền ảo, các quốc gia cần khẩn trương đồng ý và thực hiện quy định về đánh thuế tiền ảo toàn cầu trong đó tính đến nhu cầu và thách thức của các quốc gia đang phát triển và cung cấp cho họ sự đại diện tương xứng. (3) Ngoài hợp tác về chính sách thuế toàn cầu, một hệ thống toàn diện chia sẻ thông tin về việc sở hữu và giao dịch tiền ảo là cần thiết, như thông qua một tiêu chuẩn báo cáo chung. Các biện pháp như vậy sẽ hỗ trợ các nước phát hiện hành vi trốn tránh kiểm soát vốn và thi hành thuế. (4) Mặc dù tiền ảo có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc chuyển tiền, nhưng tác động tiêu cực đến kinh tế xã hội do tiền kỹ thuật số tư nhân mang lại, các quốc gia nên cân nhắc áp thuế lên tiền ảo cao hơn so với các tài sản tài chính khác để giảm bớt việc nắm giữ và giao dịch tiền ảo. (5) Các quốc gia nên thiết kế lại các biện pháp kiểm soát vốn của họ để bao gồm các luồng được chuyển qua tiền ảo. Các giải pháp thay thế bao gồm áp thuế tài chính đối với giao dịch tiền ảo và giới hạn số lượng cá nhân giao dịch trên các sàn giao dịch tiền ảo. Hơn nữa, tiền kỹ thuật số của ngân hàng trung ương có thể được thiết kế để cho phép chức năng của kiểm soát vốn. Nếu không thích ứng với các lựa chọn thay thế kỹ thuật số mới, hiệu quả của những kiểm soát có thể bị suy giảm.
HN (theo UNCTAD)