Cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008 cho thấy nhiều điều thiếu sót trong các mô hình tập đoàn tài chính khác nhau cũng như những tác động rất lớn của các tập đoàn tài chính này đối với sự ổn định của hệ thống tài chính lẫn các nền kinh tế trên thế giới. Tại Mỹ, các ngân hàng đầu tư thuần tuý lớn nhất đã phải ngừng hoạt động bằng cách tuyên bố phá sản; bán cho một tập đoàn tài chính khác; hay phải chuyển đổi mô hình tập đoàn tài chính. Trong khi tại Châu Âu, mô hình tập đoàn tài chính trong môi trường toàn cầu hóa về tài chính đang được đánh giá cao và hoạt động của các tập đoàn tài chính này cũng đang phát triển mạnh mẽ.
� Tại Mỹ, điển hình về sự đổ bể và các hình thức mua bán sát nhập là ngân hàng đầu tư Bear Stearns đã bị bán cho tập đoàn tài chính JPMorgan Chase với sự bảo lãnh của Chính phủ, ngân hàng đầu tư Merrill Lynch phải nằm trong sự kiểm soát của tập đoàn tài chính Bank of America, Lehman Brothers bị phá sản; còn Morgan Stanley và Goldman Sachs thì phải làm đơn xin chuyển sang mô hình tập đoàn tài chính FHC để chịu sự giám sát của Fed.
� Tại Châu Âu, các tập đoàn tài chính chiếm lĩnh phần lớn thị trường khu vực này và tổng tài sản của 30 tập đoàn tài chính lớn nhất đã vượt 25 nghìn tỷ euro, tương đương khoảng 208% GDP của EU (theo số liệu báo cáo của NHTW Châu Âu năm 2011).
Tuy nhiên, cho dù các tập đoàn tài chính theo mô hình nào tại quốc gia nào thì vấn đề có thể phát sinh từ thực tế của các tập đoàn tài chính là các tập đoàn này thường rất lớn. Những đặc tính về quy mô lớn, cấu trúc phức tạp và hoạt động trong nhiều lĩnh vực khiến bản thân hoạt động của các tập đoàn tài chính chứa đựng nhiều rủi ro có thể dẫn đến sự đổ vỡ của tập đoàn. Nếu các tổ chức lớn này gặp phải vấn đề nghiêm trọng, ngân hàng trung ương có thể phải đối mặt với vấn đề "quá lớn để sụp đổ - too big to fail” và phải đóng cửa các tổ chức này về nguyên tắc. Thế nhưng nếu đóng cửa như vậy có thể ảnh hưởng và làm suy giảm sự ổn định của toàn bộ hệ thống tài chính. Do vậy, yêu cầu giám sát tổng thể các tập đoàn tài chính này theo những nguyên tắc nhất định là tính tất yếu mà các cơ quan thanh tra giám sát phải tuân thủ để đảm bảo cho sự an toàn và ổn định của hệ thống tài chính.
Những rủi ro có thể dẫn đến sự đổ vỡ của tập đoàn cụ thể như sau:
* Rủi ro trong giao dịch nội bộ: Rủi ro trong giao dịch nội bộ nảy sinh khi xảy ra các vấn đề liên quan tới các giao dịch không minh bạch, không hợp lý, đặc biệt là trong trường hợp các giao dịch từ các công ty con không chịu sự quản lý của cùng một cơ quan quản lý giám sát.
* Rủi ro liên quan tới việc sử dụng vốn nhiều lần: Rủi ro này còn được gọi là “tính trùng” vốn chủ sở hữu trong tập đoàn tài chính, liên quan tới việc sử dụng vốn nhiều lần, cho cả công ty mẹ và các công ty con. Thực tế rằng có thể là từng chủ thể trong tập đoàn có thể đạt được mức tối thiểu về vốn, nhưng hợp nhất tổng các quỹ của toàn tập đoàn thì lại thấp hơn tổng số các yêu cầu về vốn. Ví dụ: Ngân hàng A có $100 vốn chủ sở hữu, A cho công ty bảo hiểm B vay $20, B dùng $20 đó mua cổ phần của A, vậy thì vốn chủ sở hữu của A bây giờ là $120, và $20 đã được tính 2 lần mà thực tế là không có thêm nguồn vốn nào được đầu tư vào A hay B cả.
* Rủi ro lan truyền (congtagion): Sự lây lan là rủi ro mà những khó khăn về tài chính do một vài công ty con của tập đoàn gây ra và có thể ảnh hưởng tiêu cực tới sự ổn định của cả tập đoàn, từ đó lan ra các thị trường trong đó các công ty này hoạt động. Đối với loại rủi ro này, nếu như một bộ phận của tập đoàn gặp phải những khó khăn về tài chính, thì có thể tác động tới những bộ phận đang hoạt động lành mạnh khác và hậu quả là ngay cả các bộ phận đang hoạt động lành mạnh này cũng trở nên suy yếu, thậm chí rơi vào tình trạng mất năng lực chi trả.
* Rủi ro danh tiếng: mặc dù các công ty con trong nhóm công ty có tư cách pháp nhân độc lập, ảnh hưởng cho chung cho cả nhóm công ty vẫn tồn tại khi danh tiếng của một công ty thành viên trong nhóm công ty bị ảnh hưởng.
* Rủi ro lạm dụng quyền lực thị trường (ảnh hưởng tới tính cạnh tranh trên thị trường): Rủi ro phát sinh trong trường hợp một định chế lạm dụng quyền lực gây bất lợi cho nhà đầu tư, người tiêu dụng và các thành viên nhỏ khác trên thị trường.
* Rủi ro xung đột lợi ích: Vấn đề xung đột lợi ích giữa các thành viên trong nội bộ tập đoàn có thể xảy ra trong nhiều tình huống. Ví dụ cụ thể như ngân hàng cấp tín dụng cho công ty phi ngân hàng hoặc cho chủ thể khác trong cùng tập đoàn; hoặc nếu công ty bảo hiểm được yêu cầu phải gửi tiền trong nội bộ tập đoàn chứ không được đầu tư rộng bên ngoài tập đoàn vào các tài sản thích hợp hơn. Trong những tình huống này, các định chế này sẽ đưa ra quyết định cho vay hay đầu tư không theo quy trình xử lý thông thường đã được phê chuẩn, từ đó dẫn đến hậu quả là xung đột lợi ích. Khả năng xung đột lợi ích trong một tập đoàn tài chính có thể sẽ còn trầm trọng hơn khi mà nhà đầu tư lớn trong tập đoàn có quan hệ hợp đồng với các lĩnh vực kinh doanh trong tập đoàn.
* Rủi ro quản trị: Trong một tập đoàn phức tạp bao gồm nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, rủi ro quản trị chính là rủi ro của việc quản lý không hiệu quả, khi mà các nhà quản lý sẽ đặt lợi ích riêng của họ lên trên lợi ích của các cổ đông và toàn công ty, từ đó gây thiệt hại cho các cổ đông và công ty.
Như vậy, khi trở thành tập đoàn tài chính nghĩa là việc ngân hàng, công ty bảo hiểm hay một công ty quản lý vốn được phép sở hữu các ngân hàng, công ty bảo hiểm hay công ty quản lý quỹ khác,các tập đoàn tài chính này với quy mô rất lớn và một tập hợp các dịch vụ “trọn gói” đã có thể đáp ứng tất cả các yêu cầu của các doanh nghiệp, không chỉ đơn thuần là các dịch vụ cung cấp, đầu tư vốn mà còn là hàng loạt các dịch vụ bổ trợ khác. Tuy nhiên, việc nhiều lĩnh vực dịch vụ tài chính khác nhau được phép hoạt động trong cùng một nhóm có mối liên hệ chặt chẽ với nhau cũng đồng nghĩa với việc chứa đựng nhiều rủi ro tiềm tàng. Từ đó, các quy định điều tiết và những nguyên tắc trong khuôn khổ giám sát các tập đoàn tài chính phải bao quát và đánh giá đầy đủ được hoạt động của các tập đoàn này với những tác động và chi phí cụ thể.
Trước khủng hoảng, những nguyên tắc trong khuôn khổ giám sát các tập đoàn tài chính của các cơ quan thanh tra, giám sát chủ yếu tập trung vào các yếu tố bao gồm: kỹ thuật để đánh giá mức an toàn vốn của các tập đoàn và việc phát hiện ra hiện tượng sử dụng vốn quay vòng nhiều lần (excessive gearing); điều kiện trao đổi thông tin thuận lợi giữa các giám sát viên; sự phối hợp giữa các giám sát viên; kiểm tra hành vi đúng đắn và phù hợp của các nhà quản lý, các giám đốc, và những cổ đông lớn của tập đoàn; và quản lý thận trọng và kiểm soát mức tập trung rủi ro cũng như những giao dịch nội bộ trong tập đoàn. Những nguyên tắc này hướng dẫn cho các nhà lập chính sách để đảm bảo rằng các thanh tra viên được trao đầy đủ thẩm quyền, trách nhiệm và nguồn lực để tiến hành thanh tra tập đoàn tài chính. Thế nhưng, câu hỏi đặt ra ở đây là liệu những nguyên tắc này có đảm bảo cho công tác thanh tra, giám sát tập đoàn tài chính đạt hiệu quả?
Sau khủng hoảng tài chính 2008, các cơ quan thanh tra giám sát an toàn tài chính trên thế giới đã xem xét lại các nguyên tắc về an toàn vốn, mức tập trung rủi ro và những giao dịch nội bộ trong tập đoàn tài chính theo hướng mở rộng tầm bao quát trong khuôn khổ thanh tra giám sát hiện hành, nhấn mạnh vào các yếu tố như: phát hiện và chấn chỉnh việc quay vòng vốn chủ sở hữu (hai hoặc hoặc nhiều lần – double or multiple gearing); những rủi ro của tập đoàn tài chính (bao gồm rủi ro lan truyền, rủi ro tập trung, quản lý phức tạp và rủi ro xung đột lợi ích); và những quy định điều chỉnh về sự khác biệt trong các phạm vi pháp lý giữa các lĩnh vực tài chính.
Từ đó, những nguyên tắc quản lý, giám sát các tập đoàn tài chính xem xét lại và mở rộng hơn về tập đoàn tài chính theo năm nhóm nguyên tắc sau:
Các nguyên tắc áp dụng đối với các nhà hoạch định chính sách và các giám sát viên sẽ được xem như là điều kiện tiên quyết cho hiệu quả giám sát các tập đoàn tài chính. Do vậy, phải có một khuôn khổ pháp lý rõ ràng để cung cấp cho các giám sát viên những quyền hạn, thẩm quyền và nguồn lực cần thiết để thực hiện thanh tra, giám sát tổng thể tập đoàn tài chính cùng với sự độc lập và cả sự phối hợp với các giám sát viên khác. Ở đây, giám sát tổng thể các tập đoàn tài chính là hình thức truy cập những thông tin có liên quan đến rủi ro để kiểm soát các thực thể (bao gồm cả người đứng đầu các tập đoàn tài chính) và cải thiện năng lực cho giám sát viên có những hành động khắc phục giám sát cần thiết.
Các giám sát viên thực hiện giám sát các tập đoàn tài chính theo những nguyên tắc về hợp tác giám sát, phối hợp và trao đổi thông tin giám sát. Bên cạnh đó, cần phải xác định vị trí của một điều phối viên và danh mục các yếu tố phối hợp áp dụng cho các giám sát viên khi xem xét vai trò và trách nhiệm của một điều phối viên trong những trường hợp khẩn cấp và không khẩn cấp.
Các giám sát viên cấp tập đoàn phải có trách nhiệm tập trung vào giám sát ở cấp độ tập đoàn, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phối hợp giữa những giám sát viên có liên quan; và xây dựng những tiêu chuẩn bảo đảm an toàn tối thiểu, theo dõi và giám sát các hoạt động của các tập đoàn tài chính và có hành động khắc phục thích hợp.
Để giám sát các tập đoàn tài chính, những nguyên tắc phù hợp cho những người quản lý và kiểm soát tài chính trong các tập đoàn giữ một vai trò khá quan trọng bởi vì các nguyên tắc về quản trị doanh nghiệp sẽ hướng dẫn cho các giám sát viên có thể đảm bảo một khuôn khổ quản trị doanh nghiệp vững mạnh cho các tập đoàn tài chính. Những nguyên tắc này liên quan đến cấu trúc của các tập đoàn tài chính, trách nhiệm của hội đồng quản trị và quản lý cấp cao, xử lý các xung đột về lợi ích và những chính sách đãi ngộ.
Những nguyên tắc về đánh giá mức vốn để báo cáo cho các giám sát viên và về kỹ thuật đo lường vốn sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc đánh giá mức an toàn vốn của toàn tập đoàn và xác định được những tình huống sử dụng vốn hai hay nhiều lần. Các nguyên tắc này giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giải quyết đầy đủ các rủi ro đồng thời làm nổi bật vai trò của các giám sát viên trong việc đánh giá mức an toàn vốn trên cơ sở tập đoàn, theo dõi tài khoản của các thực thể không được kiểm soát, các hoạt động và những rủi ro được đặt ra cho các đối tượng quy định. Nói cách khác, đây chính là các nguyên tắc liên quan đến việc quản lý để hướng dẫn cho các giám sát viên đảm bảo rằng các tập đoàn tài chính phát triển và thực hiện các chính sách quản lý vốn vững mạnh trên phương diện toàn tập đoàn. Ngoài ra, các nguyên tắc về an toàn vốn sẽ đưa ra hướng dẫn về quá trình lập kế hoạch vốn nội bộ dựa trên quyết định quản lý của hội đồng quản trị và kết hợp những kết quả theo những kịch bản thử nghiệm sức căng “stress” và để kiểm soát nội bộ đầy đủ.
Về các nguyên tắc đánh giá và quản lý thanh khoản, cần phải hướng dẫn cho các giám sát viên đảm bảo rằng các tập đoàn tài chính đo lường và quản lý rủi ro thanh khoản đúng cách để đáp ứng nhu cầu đầu tư vốn ở tất cả các cấp độ trong tập đoàn tài chính trong thời kỳ bình thường và căng thẳng.
Các nguyên tắc quản trị rủi ro hướng dẫn cho các giám sát viên nguyên tắc quản lý thận trọng, kiểm soát được những rủi ro tập trung, các giao dịch nội bộ và tình trạng của các tập đoàn tài chính. Các nguyên tắc này đòi hỏi phải thiết lập một khuôn khổ quản lý rủi ro của tập đoàn tài chính, bao gồm cả những quy trình và các hệ thống hiệu quả để quản lý và báo cáo mức rủi ro tập trung, các giao dịch nội bộ và tình trạng tổng thể của tập đoàn. Ngoài ra, phải chú trọng hơn nữa vào năng lực của tập đoàn để đo lường, quản lý và báo cáo tất cả các rủi ro vật chất của các tập đoàn tài chính, bao gồm cả những hành vi xuất phát từ các tổ chức và các hoạt động không được kiểm soát.
Như vậy, các nguyên tắc quản trị rủi ro hướng dẫn cho các giám sát viên đảm bảo rằng các tập đoàn tài chính có những quy trình và quá trình phát triển về quản lý rủi ro tổng thể tập đoàn, từ đó xác định được mức độ chấp nhận rủi ro của toàn tập đoàn một cách thích hợp, giải quyết được các rủi ro có liên quan tới các lĩnh vực kinh doanh và áp dụng công nghệ mới, thực hiện được các bài kiểm tra sức chịu đựng “stress test” của tập đoàn và những phân tích theo kịch bản, rủi ro tổng hợp thận trọng, và đưa các hoạt động ngoại bảng vào phạm vi giám sát tổng thể tập đoàn.
Trước đây, việc thanh tra an toàn các tập đoàn tài chính thường dựa trên hoạt động của các cơ quan thanh tra trong từng lĩnh vực tài chính riêng biệt. Tuy nhiên, vấn đề sẽ phát sinh ở chỗ phương pháp thanh tra được các cơ quan thanh tra trong từng lĩnh vực tài chính khác nhau áp dụng sẽ đi theo những nguyên tắc khác nhau, cụ thể là: Các cơ quan giám sát bảo hiểm quan tâm trước hết đến phía tài sản nợ của bảng cân đối và xem đó như nguồn gốc đầu tiên của rủi ro;Ngược lại, cơ quan giám sát ngân hàng lại coi phía tài sản có (chất lượng tài sản) của bảng cân đối là nguồn gốc rủi ro hàng đầu, cho dù cũng có lưu ý các yếu tố thuộc về nguồn vốn trong quá trình thanh tra. Về phía các cơ quan quản lý chứng khoán, sự chú trọng được tập trung nhiều hơn vào tính thanh khoản của tài sản có để có thể chi trả cho các khoản nợ khi có yêu cầu.
Do vậy, bên cạnh các yêu cầu giám sát thông thường đối với từng định chế tài chính được cấp phép, thì các cơ quan thanh tra giám sát cần cân nhắc tới việc giám sát bổ sung đối với các Tổ chức tín dụng, các Công ty bảo hiểm và các Công ty đầu tư trong Tập đoàn tài chính, theo đó các cơ quan thanh tra khác nhau phải phối kết hợp với nhau sao cho có được sự đánh giá về an toàn trên giác độ tổng thể tập đoàn. Điều này được áp dụng chung cho tất cả các Tập đoàn tài chính, các hoạt động tài chính trọng yếu liên ngành đạt tới ngưỡng phải chịu sự giám sát, không phân biệt hình thức tổ chức của Tập đoàn tài chính. Phạm vi Giám sát bổ sung bao gồm các hoạt động tài chính xác định trong pháp luật riêng từng ngành và các tổ chức liên quan đến các hoạt động trong phạm vi giám sát bổ sung kể cả các công ty quản lý tài sản.1 Điều này là mấu chốt để các cơ quan thanh tra có thể có một cái nhìn thực tế về những rủi ro tập đoàn và về vốn chủ sở hữu, cho phép các cơ quan thanh tra viên xác định và ngăn chặn việc tính toán trùng lặp về vốn chủ sở hữu trong tập đoàn.
Sự giám sát chuyên ngành đối với một định chế tài chính nói riêng là hết sức quan trọng, nhưng nếu định chế đó nằm trong một tập đoàn tài chính, thì nó cần phải được bổ sung bằng một đánh giá từ quan điểm tổng thể của cả tập đoàn.
Sau khủng hoảng, các nhà làm luật ở Mỹ và Châu Âu đã nhận thức rõ tầm quan trọng của việc thanh tra giám sát tập đoàn tài chính một cách tập trung và nhiều bộ luật mới về việc thanh tra giám sát tập trung các tập đoàn tài chính đã được thông qua:
* Ủy ban Châu Âu ban hành Chỉ thị 2011/89 EU ngày 6/11/2011 để sửa đổi, bổ sung một số nội dung trong Chỉ thị 2002/87/EU liên quan đến các hoạt động của các ngân hàng và công ty bảo hiểm của Tập đoàn tài chính. Theo đó, các tập đoàn tài chính cần thiết phải được giám sát trên toàn Liên minh theo các nhóm rủi ro dựa trên những hướng dẫn chung được ban hành bởi 3 cơ quan giám sát Châu Âu (European Supervisory Authorities – ESAs 2) bao gồm: Cơ quan giám sát ngân hàng (European Banking Authority), Cơ quan giám sát chứng khoán và thị trường (European Securities and Markets Authority), và Cơ quan giám sát bảo hiểm và hưu trí (European Insurance and Occupational Pensions Authority). Bên cạnh đó, ngày 14-12-2012, các nhà lãnh đạo Liên minh Châu Âu đã nhất trí thiết lập Cơ chế giám sát duy nhất (SSM) cho hệ thống ngân hàng toàn Khu vực đồng Euro (Eurozone). SSM ra đời cho phép ECB thực hiện nhiệm vụ giám sát khoảng 130 trên tổng số 200 ngân hàng lớn nhất trong khu vực kể từ tháng 11/2013. Đây là dấu mốc đầu tiên nhằm tiến tới việc thành lập Liên minh Ngân hàng của ECB.
* Luật Dodd Frank được thông qua ngày 21/7/2010 tại Mỹ nhằm tăng cường việc giám sát tập trung các tổ chức tài chính quan trọng. Luật này đã thành lập Hội đồng giám sát ổn định tài chính (FSOC) với cơ quan đứng đầu là Bộ Trưởng Tài Chính và các thành viên có quyền bỏ phiếu (là người đứng đầu của Bộ Tài Chính, FED, OCC, SEC, CFTC, FDIC, FHFA, NCUA và CFBP) & các thành viên không có quyền bỏ phiếu (là người đứng đầu của Cục Nghiên Cứu Tài Chính, Cục Bảo Hiểm Liên Bang và lãnh đạo các tổ chức giám sát Ngân Hàng, Bảo Hiểm và Chứng Khoán của bang). Mục đích chủ yếu của FSOC là nhận diện các rủi ro có thể ảnh hưởng đến sự ổn định của thị trường tài chính Mỹ và đẩy mạnh kỷ luật thị trường qua việc loại bỏ kỳ vọng vào giải cứu của chính phủ; trong đó chủ yếu là tập trung vào các rủi ro hệ thống bắt nguồn từ các định chế tài chính lớn như: nợ xấu tăng do cho vay dưới chuẩn, rủi ro thanh khoản, rủi ro kinh doanh tiền tệ vượt mức cho phép... Rủi ro hệ thống có thể có ảnh hưởng dây chuyền gây tác động xấu cho cả thị trường tài chính.
* Từ tháng 4/2008, Anh đã phát động Chương trình tăng cường giám sát (Supervisory Enhancement Programm SEP). Những thay đổi trong chương trình chính là việc thuê thêm 280 nhân viên với một số nhân viên có kỹ năng chuyên môn, phương pháp tiếp cận mới để đào tạo và liên tục phát triển nghề nghiệp liên tục cũng như những thay đổi trong xử lý và cách thức kiểm soát quản lý. Ngay khi SEP được thực hiện, sẽ có 10-20 nhân viên thanh tra tại chỗ không thường xuyên tại một ngân hàng lớn của Anh kết hợp với sự hỗ trợ quan trọng từ đội ngũ chuyên gia.
Tóm lại, do tính chất phức tạp và các rủi ro tiềm ẩn liên quan tới hoạt động của tập đoàn tài chính, cơ quan thanh tra giám sát, bên cạnh các hoạt động giám sát chuyên ngành thường xuyên được tiến hành, đối với định chế tài chính nằm trong tập đoàn, thì bất kể là theo mô hình cơ quan giám sát chuyên ngành hay hợp nhất, đều phải thực hiện việc giám sát bổ sung ở cấp độ tập đoàn để xác định chính xác mức độ rủi ro với định chế tài chính trực thuộc, tính toán chính xác mức độ đủ vốn, sự phù hợp về nhân sự quản lý tập đoàn và những người có ảnh hưởng tới các quyết định quản lý định chế tài chính trong cấu trúc tập đoàn; các rủi ro lây lan nội bộ tập đoàn; sự minh bạch trong cấu trúc quản trị tập đoàn; và các vấn đề liên quan khác.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Basel Committee on Banking Supervision (December 2011), Principles for the supervision of financial conglomerates.
2. Pricewaterhouse Coopers (2008), Financial Holding Company Status.
3. DIRECTIVE 2002/87/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2002 on the supplementary supervision of credit institutions, insurance undertakings and investment firms in a financial conglomerate and amending Council Directives 73/239/EEC, 79/267/EEC, 92/49/EEC, 92/96/EEC, 93/6/EEC and 93/22/EEC, and Directives 98/78/EC and 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council.
4. DIRECTIVE 2011/89/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 November 2011amending Directives 98/78/EC, 2002/87/EC, 2006/48/EC and 2009/138/EC as regards the supplementary supervision of financial entities in a financial conglomerate.
5. Morrison &Foerster (2012), The Dodd-Frank Act: a cheat sheet.
Ths. Nguyễn Thị Minh Hằng
Phòng Xây dựng Chiến lược ngành ngân hàng