Tình hình nợ công tại các nước đang phát triển và mới nổi

Báo cáo nêu rõ, do tăng trưởng kinh tế ngày càng bền vững và lạm phát tiến sát mục tiêu đề ra, chính sách tiền tệ tại các nước phát triển được kỳ vọng sẽ bình thường hóa trở lại sau thời gian nới lỏng quá mức. Quá trình trở lại với chính sách tiền tệ bình thường có vẻ đang diễn ra một cách êm thấm, nhưng có thể làm bùng phát nguy cơ bất ổn tài chính tại các EMDE. Đối với nhiều EMDE, điều kiện tài chính thắt chặt dần làm tăng chi phí vay vốn và nợ nần tăng cao, kể cả nợ chính phủ và nợ tư nhân, xói mòn vị thế tài khóa quốc gia, cản trở khả năng triển khai chính sách tài khóa hiệu quả để có thể đẩy lùi những cú sốc tài chính. Đáng lưu ý, GDP tại các nước xuất khẩu hàng hóa có xu hướng tăng chậm dần, trên 70% số EMDEs và trên 25% số EMDEs tại khu vực Cận Sahara (SSA) và Mỹ Latinh - Caribê (LAC) đang đối mặt với động thái nợ công ngày càng xấu đi (với mức biến dạng so với mức chênh lệch bền vững đã vượt quá 1% GDP).

Tính trung bình tại các nước đang phát triển và mới nổi, nợ chính phủ tăng từ tỷ lệ 12% GDP trong năm 2007 lên khoảng 47% GDP trong năm 2016, cán cân ngân sách cũng chuyển từ trạng thái thặng dư gần 1% GDP trong năm 2007 sang trạng thái thâm hụt khoảng 5% GDP trong năm 2016. Điều này cho thấy, điều kiện tài chính thuận lợi đã góp phần thay đổi cơ cấu trong bảng cân đối tài sản quốc gia, nhưng hầu như không nâng cao được tính bền vững về tài chính, nợ dưới dạng ngoại tệ tại các nước có mức thu nhập trung bình có xu hướng tăng trở lại.

Từ năm 2007, nợ tư nhân tại các EMDE tăng nhanh, phản ánh sự kết hợp giữa độ sâu tài chính và bùng nổ tín dụng. Trong đó, tín dụng ngân hàng dành cho khu vực kinh tế tư nhân tăng từ tỷ lệ 12% GDP trong năm 2007 lên 52% GDP trong năm 2016 (không kể Trung Quốc) và tăng lên tỷ lệ 20% trong 1/5 số EMDEs. Nợ nần tăng cao đang khiến tình hình tài chính của khu vực doanh nghiệp ngày càng xấu đi.

Kết quả nghiên cứu cho thấy, phần lớn sự bùng nổ tín dụng tại EMDEs đều mang tính trợ cấp, đã để lại di sản nợ nần quá mức tại một số EMDEs. Tại 2/3 số quốc gia có nợ tư nhân cao, chênh lệch bền vững tài khóa trong năm 2016 đã mở rộng đáng kể. Trong đó, tới 2/3 số quốc gia thuộc diện này có mức nợ tư nhân vượt ngưỡng trung bình. Tại những quốc gia này, thời khắc áp lực tài khóa có thể cản trở các hoạt động của khu vực công và tư, và hai khu vực này sẽ tác động qua lại lẫn nhau.

Trong trường hợp áp lực tài chính quá mức, nợ khu vực tư nhân có thể trở thành những khoản nợ công không mong đợi. Trước năm 2008, một số nước đang phát triển và mới nổi đã vấp phải khủng hoảng ngân hàng trầm trọng, buộc chính phủ phải tung ra những khoản tiền rất lớn để cứu vớt. Mặc dù nợ tư nhân không hoàn toàn phản ánh tình trạng thâm hụt ngân sách, song những khoản trợ cấp này cũng đã làm nợ công tăng đáng kể và đang gây mất cân bằng tài khóa. Trong giai đoạn tài chính khắt khe và áp lực tài chính tăng cao, nỗ lực cải thiện tài khóa ngày càng trở nên khó khăn.

Báo cáo cho thấy, từ năm 2000, tính bền vững về nợ tại EMDEs liên tục được cải thiện, nợ công giảm dần và chuyển sang trạng thái thặng dư. Tại các nước thu nhập thấp, kết quả này phần nào phản ánh những nỗ lực quốc tế về giảm nợ tại nhóm quốc gia này như sáng kiến dành cho các nước nghèo khó khăn (HIPC) và sáng kiến đa biên về giảm nợ (MDRI). Những sáng kiến này đã mang lại lợi ích cho EMDEs tại SSA cũng như tại LAC. Trái với xu hướng cải thiện trên đây, tình hình nợ công tại EMDEs lại xấu đi nhanh chóng sau khủng hoảng tài chính toàn cầu. Bức tranh nợ công bị biện dạng tại 2/3 số các nước xuất khẩu hàng hóa thuộc nhóm EMDEs, một phần là do GDP tăng chậm lại và giá hàng hóa giảm sâu. Tại các nước nhập khẩu hàng hóa thuộc nhóm EMDEs, vị thế tài khóa vẫn yếu ớt do kết quả của chính sách kích thích tài khóa trong thời kỳ khủng hoảng, thâm hụt triền miên, một số nước rơi vào thời kỳ suy thoái và tăng trưởng thấp.

Đến năm 2016, nợ công tăng rõ rệt và ảnh hưởng đến vị thế tài khóa của hầu hết EMDEs. Trong đó, mức chênh lệch tài khóa vượt quá 1% GDP tại 80% số nước xuất khẩu hàng hóa và 40% số nước nhập khẩu hàng hóa, chỉ khoảng 27% EMDEs có tình hình tài chính sải thiện và bức tranh tài khóa lành mạnh hơn so với năm 2000, đây là nhóm nước có tình hình tài khóa cải thiện liên tục ngay trong thời kỳ trước khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Theo từng khu vực, xu hướng cải thiện tài khóa trước khủng hoảng và biến dạng sau khủng hoảng thể hiện rõ nét tại nhiều nước xuất khẩu hàng hóa Trung Đông và Bắc Phi (MENA), LAC, SSA. Tại châu Âu và Trung Á (ECA), khủng hoảng tài chính đã cản trở tăng trưởng kinh tế, giá hàng hóa giảm thấp tại các nước phía đông của khu vực này và xu hướng giảm đòn bẩy khu vực tư tại các nước phía tây. Điều này làm trầm trọng thêm những thách thức về tính bền vững của nợ nần bất chấp những nỗ lực của EMDEs tại các khu vực trong việc củng cố nền tài khóa. Tình hình tài chính tại EMDEs thuộc khu vực Đông Á - Thái Bình Dương (EAP) vẫn bền vững, nhưng chênh lệch tài khóa đã giảm về mức âm trong năm 2016. Tại các nước Nam Á (SAR), thâm hụt quy mô lớn đã góp phần làm tăng chênh lệch tài khóa.

Tính trung bình, trong giai đoạn 2007-2016, chênh lệch mức độ bền vững nợ công mở rộng tới 4 điểm phần trăm xuống -3% GDP tại SSA và tới 5 điểm phần trăm xuống -4% GDP tại LAC. Sự biến dạng này phản ánh xu hướng gia tăng nợ nần, nhất là tại SSA, và thâm hụt tài khóa mở rộng, nhất là tại LAC. Tại hai khu vực này, mức độ xói mòn tài khóa ngày càng mở rộng. Động thái nợ công yếu ớt tại những khu vực này cũng đi kèm với xu hướng gia tăng nợ tư nhân, mặc dù từ mức khiêm tốn ban đầu, phản ánh sự kết hợp giữa bùng nổ tín dụng và độ sâu tài chính. Trong năm 2016, tín dụng tư nhân từ các ngân hàng trong nước chiếm trung bình 48% GDP tại LAC và 29% GDP tại SSA. Tại 1/3 số EMDEs tại SSA và trên ¼ số EMDEs tại LAC, tín dụng ngân hàng dành cho khu vực tư nhân tăng trên 10% trong giai đoạn 2007-2016.

So với những áp lực tài chính trước đây, động thái nợ công sau khủng hoảng tài chính toàn cầu bị biến dạng đáng kể và có nguy cơ kéo dài. Đối với các EMDE xuất khẩu hàng hóa, tình hình tài khóa xấu đi còn bắt nguồn từ những cú sốc thương mại. Trong hai năm qua, động thái nợ công tại EMDEs bắt đầu có dấu hiệu cải thiện nhanh chóng, nhiều chính phủ đã bước vào chu kỳ thắt chặt tài khóa. Tuy nhiên, xu hướng của chu kỳ thắt chặt tài khóa trong môi trường hiện nay có thể kìm hãm tăng trưởng kinh tế. Trong năm 2016, mức độ nợ công tại EMDEs nhìn chung đã giảm, nhưng động thái nợ công có vẻ không thuận lợi như thời kỳ trước khi giá dầu lao dốc, chênh lệch tài khóa gia tăng.

Các chuyên gia khuyến nghị, trong bối cảnh bảng cân đối tài sản của nhà nước và khu vực tư ngày càng xấu đi, cần có các biện pháp nâng cao vị thế tài khóa.

Trong ngắn hạn, khi điều kiện tài chính toàn cầu còn thuận lợi, cần ưu tiên các biện pháp nâng cao tính bền vững của bảng cân đối tài sản quốc gia. Đối với những nước có khả năng tiếp cận thị trường, cần tranh thủ vay vốn trong điều kiện lãi suất còn thấp như hiện nay để gia hạn nợ hay chuyển vị thế tiền tệ hiện nay sang nội tệ, những biện pháp trực tiếp này có thể bổ sung cho các biện pháp cải cách quản lý nợ công. Tùy theo tình hình thực tế của mỗi nước, cần phối hợp giữa quản lý nợ công với chính sách tài khóa và quản lý tiền mặt, đồng thời thể chế hóa các quy định về trách nhiệm và cải thiện hệ thống kê khai và báo cáo.

Ngoài ra, một số biện pháp khác cũng có thể sẽ trực tiếp cải thiện tính bền vững tài khóa. Tại nhiều nước nhập khẩu hàng hóa, GDP nhìn chung đã tăng mạnh trở lại, góp phần củng cố nguồn thu ngân sách, qua đó có thể giảm dần mức thâm hụt tài khóa và nợ công. Tại EMDEs, cần tiến hành các biện pháp cải cách cơ cấu, qua đó có thể nâng cao độ tin cậy tài khóa và tạo nguồn thu trong dài hạn, trong khi vẫn hạn chế được những khó khăn trước mắt. Đồng thời, cần tái phân bổ chi tiêu ngân sách theo hướng loại bỏ những khoản chi tiêu không hiệu quả. Đối với các nước thu nhập thấp, cần tăng nguồn thu và nâng cao hiệu quả chi tiêu ngân sách, nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu tài chính và thực hiện mục tiêu phát triển đề ra.

Cùng với vị thế tài khóa, việc cải thiện khung khổ chính sách và hạn chế trợ cấp có thể sẽ góp phần giảm thiểu tác động của những cú sốc thương mại, nâng cao khả năng thích ứng với rủi ro bắt nguồn từ xu hướng giá cả giảm thấp. Nhằm hấp thụ các cú sốc, cần sử dụng mục tiêu lạm phát và áp dụng chính sách tỷ giá linh hoạt.

Hoàng Thế Thỏa

Nguồn: WB tháng 6/2017