Nâng tầm khung pháp lý cho PPP
Tính ổn định của chính sách về PPP không cao khiến NĐT dè dặt
Lan Hương
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, giai đoạn 2016-2020 có 18/63 địa phương đăng ký danh mục dự án PPP với tổng số 598 dự án. Tổng nhu cầu vốn cho các dự án PPP là 254.054 tỷ đồng, trong đó vốn ngân sách nhà nước là 16.863 tỷ đồng, vốn dự kiến do NĐT huy động là 237.191 tỷ đồng. Tuy nhiên, việc huy động nguồn vốn khổng lồ này từ khu vực tư nhân được đánh giá là khá khó khăn do nhiều hạn chế của quy định về PPP hiện nay đang khiến NĐT dè dặt.
Theo báo cáo của Chính phủ về việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT), hình thức đầu tư BOT đã được triển khai tại Việt Nam từ 20 năm trước. Đến nay các quy định có liên quan đến BOT đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, tiếp cận với thông lệ quốc tế về mô hình đầu tư PPP. Tuy nhiên, trong thực tiễn triển khai các dự án PPP vẫn gặp phải nhiều vướng mắc do chịu tác động của nhiều luật liên quan như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng... Vì vậy khi thực hiện các nghị định điều chỉnh PPP, nếu gặp vướng mắc với các luật đã ban hành trước đó thì đều bị “tắc” do địa vị pháp lý của nghị định thấp hơn luật.
Vụ Quản lý đầu tư BOT điện, thuộc Tổng cục Năng lượng, Bộ Công Thương nêu dẫn chứng, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo PPP cho phép khi dự án BOT có NĐT nước ngoài thì được áp dụng luật nước ngoài, nhưng quy định này lại “vênh” với Luật Đất đai. Do đó khi thu hút NĐT nước ngoài vào dự án BOT, những vấn đề liên quan đến đất đai vẫn không thể thống nhất được áp dụng thế nào.
Theo Bộ Giao thông - Vận tải, quy định về hình thức PPP mới dừng lại mức Nghị định, trong khi điều chỉnh lĩnh vực này phụ thuộc vào nhiều luật nên tính ổn định của chính sách không cao. Đây là trở ngại chủ yếu của các NĐT nước ngoài. Bên cạnh đó, nợ công của Việt Nam đang ở mức cao nên Chính phủ hạn chế việc bảo lãnh; các cơ chế, chính sách chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với bảo đảm doanh thu, chuyển đổi ngoại tệ… chưa sẵn có, chỉ số tín nhiệm của Việt Nam chưa cao nên không hấp dẫn các NĐT nước ngoài.
Hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều luật chuyên ngành trong suốt vòng đời một dự án PPP từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác dự án, trong khi những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân là chủ yếu. Nhìn chung, các luật hiện nay đang có sự chồng chéo, chưa xét đến đặc thù của hình thức đầu tư PPP. Vì vậy, mặc dù Nghị định về PPP đã ra đời nhưng cơ quan nhà nước có thẩm quyền và tư nhân vẫn còn gặp nhiều khó khăn ở quy trình thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án; công tác giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình, đặc biệt quản lý phần vốn góp của Nhà nước; công tác giám sát và quản lý chất lượng trong quá trình đầu tư, khai thác; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư…
Bên cạnh đó, ông Trần Việt Dũng, Chánh Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chỉ ra rằng, hình thức PPP không chỉ bị điều chỉnh bởi nhiều luật trong quá trình thực hiện, mà còn bị chồng lấn với xã hội hóa. Theo đó, phạm vi áp dụng xã hội hóa chưa được phân định rõ với PPP, gây khó khăn cho cơ quan nhà nước khi lựa chọn mô hình đầu tư.
Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư theo hình thức BOT, thay mặt cho Chính phủ, Bộ Giao thông - Vận tải cho biết khung pháp lý chưa hoàn thiện, nhiều nội dung vượt thẩm quyền của Chính phủ và các bộ ngành, nên quá trình triển khai dự án gặp rất nhiều khó khăn, việc thực thi trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khó đảm bảo hiệu lực. Trong quá trình tổ chức thực hiện các dự án BOT, Chính phủ, các bộ ngành và địa phương đã có nhiều nỗ lực cố gắng và tuân thủ các quy định pháp luật hiện hành. Tuy nhiên do đây là hình thức đầu tư mới mẻ, phức tạp hơn hình thức đầu tư công truyền thống, trong khi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hình thức đầu tư này chưa hoàn thiện; các cơ quan nhà nước, NĐT… đều chưa đủ kinh nghiệm nên nhiều yêu cầu của thực tiễn vẫn chưa được đáp ứng.
Trước các điểm nghẽn do khung pháp lý, TS. Nguyễn Đức Kiên, Phó trưởng Đoàn giám sát BOT của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho biết, tới năm 2018 này Quốc hội sẽ xây dựng Luật về hợp tác công ty (PPP). Luật này sẽ khắc phục các tồn tại trong thực hiện BOT giai đoạn 2011-2016 đã sơ kết và đánh giá. Trước mắt trong thời gian tới đây, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội dự kiến sẽ họp và có đánh giá cuối cùng về thực hiện BOT 5 năm vừa qua. Đây sẽ là các bước để Quốc hội gỡ các nút thắt về cơ chế đầu tư theo hình thức PPP.