Tái cơ cấu nhìn từ kinh nghiệm Tây Ban Nha

Tái cơ cấu nhìn từ kinh nghiệm Tây Ban Nha

Ba kiến nghị sửa đổi Luật Các TCTD

 

TS. Nguyễn Đức KiênPhó Chủ nhiệm Uỷ ban

Kinh tế của Quốc hội

Là quốc gia có nền kinh tế phát triển thuộc top 20 thế giới, song Tây Ban Nha cũng đã trải qua thời gian khủng hoảng kinh tế, kéo theo khủng hoảng tài chính trong hệ thống các TCTD. Tuy nhiên, nhờ những nỗ lực tái cơ cấu và xử lý nợ xấu được tiến hành kịp thời, cho đến nay hệ thống TCTD tại quốc gia này đang được lành mạnh hoá và dần hoạt động ổn định theo các chuẩn mực tiên tiến nhất của thế giới. Với bối cảnh phát sinh nợ xấu có nhiều nét tương đồng với Việt Nam, quá trình xử lý nợ xấu của Tây Ban Nha có thể gợi ý nhiều kinh nghiệm và bài học thực tế cho Việt Nam.

Bối cảnh tái cơ cấu hệ thống TCTD

Giai đoạn 2007-2011, hệ thống TCTD Tây Ban Nha đã chứng kiến sự sụt giảm mạnh trong tăng trưởng tín dụng, cùng với đó là tỷ lệ nợ xấu tăng mạnh, từ 0,8% vào năm 2007 tăng lên 8% vào cuối năm 2011. Trong đó, tỷ lệ nợ xấu của khối các NH tiết kiệm là 9,3% trong khi nợ xấu của khối NHTM là 6,8%. Khối lượng nợ xấu tập trung chủ yếu trong lĩnh vực bất động sản và xây dựng, chiếm trên 45% tổng giá trị nợ xấu của toàn hệ thống, với tốc độ tăng trung bình hàng năm 44%.

Thực tế là, hệ thống TCTD tại Tây Ban Nha không chịu ảnh hưởng trực tiếp của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2007 bắt nguồn từ Mỹ. Tuy nhiên, mức độ tập trung vốn lớn vào thị trường bất động sản và xây dựng đã đặt hệ thống TCTD vào tình trạng dễ bị tổn thương trong giai đoạn bùng nổ của thị trường bất động sản, trước sự suy giảm của nền kinh tế trong nước và sự khó khăn trong việc tiếp cận nguồn vốn quốc tế.

Sự gia tăng liên tục của tỷ lệ nợ xấu trong giai đoạn này đã gây ra những hệ luỵ trực tiếp đến sự bền vững của hệ thống TCTD, thể hiện ở các chỉ tiêu quan trọng đều sụt giảm. Tỷ lệ lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) giảm mạnh từ mức 20% năm 2007 xuống dưới 3% vào năm 2011; tỷ lệ lợi nhuận trên tổng tài sản (ROA) giảm mạnh từ mức 21% năm 2007 xuống còn 0,17% vào tháng 12/2011; từ năm 2008 - 2011, toàn hệ thống TCTD Tây Ban Nha ghi nhận khoản lỗ là 111 tỷ EUR…

Từ thực trạng trên, việc tái cấu trúc hệ thống TCTD, đặc biệt là khối NH tiết kiệm đòi hỏi phải thực hiện khẩn trương, kịp thời nhằm ngăn ngừa sự lan truyền của cuộc khủng hoảng tài chính dẫn đến sự sụp đổ của các TCTD. Tại thời điểm này, Chính phủ Tây Ban Nha không đủ nguồn lực tài chính để chi trả nghĩa vụ bảo hiểm cho người gửi tiền. Đồng thời, việc phá sản TCTD yếu kém sẽ có tác động tiêu cực đến các TCTD đang hoạt động bình thường, đến toàn bộ nền kinh tế và thị trường lao động. Do đó, sau khi cân nhắc các phương án phá sản và tái cơ cấu, Chính phủ Tây Ban Nha đã quyết định không thực hiện phá sản bất kỳ TCTD nào.

Thay vào đó, Chính phủ đề ra chương trình cải tổ các TCTD, yêu cầu các TCTD tự tìm kiếm giải pháp xử lý hoặc bơm vốn từ các Quỹ hỗ trợ tái cấu trúc hệ thống TCTD trong nước và viện trợ từ khu vực châu Âu, sau đó khuyến khích các TCTD này thực hiện hợp nhất, sáp nhập. Việc bán một phần hoặc toàn bộ hoạt động kinh doanh cho các nhà đầu tư tiềm năng cũng là mục tiêu, định hướng xuyên suốt mà Chính phủ lựa chọn. Quá trình tái cơ cấu đã thu được nhiều kết quả tích cực, thể hiện ở số lượng các NH giảm mạnh từ 46 NH vào năm 2007 xuống còn 13 NH vào năm 2014. Số lượng các chi nhánh của TCTD giảm từ 46.662 chi nhánh năm 2008 xuống còn 31.217 chi nhánh vào năm 2014 (giảm 32,3%); số lượng nhân viên giảm từ 270.855 nhân viên vào năm 2007 xuống còn 203.305 nhân viên vào năm 2015. Đến năm 2014, tổng tài sản của 7 NH tiết kiệm đều tăng mạnh so với cùng kỳ năm 2008. Hệ thống TCTD Tây Ban Nha đi vào hoạt động ổn định.

Những bước đi

Để đạt được kết quả trên, bên cạnh sử dụng nguồn lực tài chính công của Chính phủ và nguồn viện trợ từ Ủy ban châu Âu thì việc xây dựng và hoàn thiện khung khổ pháp lý để hỗ trợ quá trình tái cơ cấu các TCTD là rất quan trọng. Trong giai đoạn đầu của quá trình tái cấu trúc (2008-2009), Chính phủ Tây Ban Nha đã ban hành rất nhiều luật để quy định việc thành lập và xây dựng quy chế các tổ chức xử lý khẩn cấp.

Sau những kết quả bước đầu, Chính phủ Tây Ban Nha nhận thấy các quy định tại thời điểm đó chưa đủ linh hoạt, hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy cần thành lập một tổ chức có đủ năng lực tài chính và quyền hạn để tham gia hỗ trợ tái cơ cấu hệ thống TCTD. Ngày 26/6/2009, Chính phủ Tây Ban Nha đã ban hành Nghị định – Luật 9/2009 về thành lập Quỹ tái cơ cấu khu vực ngân hàng (FROB). Quỹ được cấp 9 tỷ EUR, trong đó 6,75 tỷ EUR từ Nhà nước và 2,25 tỷ EUR từ bảo hiểm tiền gửi.

Luật 09/2012 đã trao cho FROB đủ quyền hạn, cơ chế để yêu cầu các TCTD thực hiện nhanh các biện pháp cần thiết trong quá trình tái cơ cấu. Trong đó, có 2 quyền hạn hành chính quan trọng, có tính chất quyết định đến hiệu quả hoạt động của FROB. Thứ nhất, quyền yêu cầu TCTD dọn sạch bảng cân đối kế toán trước khi nhận các khoản viện trợ tài chính. Thứ hai, quyền can thiệp, hạn chế hoặc chấm dứt quyền chủ sở hữu, thành viên góp vốn, cổ đông của TCTD.

Với các quyền hạn được trao, FROB hoạt động theo 4 chức năng chính, đồng thời các chức năng hoạt động được điều chỉnh để phù hợp với từng thời kỳ. Đó là quản lý quá trình tái cấu trúc hệ thống TCTD; thực hiện bơm vốn cho các TCTD phục vụ quá trình hợp nhất, sáp nhập; bơm vốn hỗ trợ các TCTD để đạt được yêu cầu vốn theo Basel III; thực hiện chức năng trung gian nhận nguồn hỗ trợ từ Ủy ban châu Âu để bơm vốn cho các TCTD phục vụ quá trình tái cơ cấu và xử lý nợ.

Giai đoạn hai từ năm 2015 đến nay, Chính phủ Tây Ban Nha tập trung vào phục hồi và xử lý NH theo quy định tại Chỉ thị chung của châu Âu (Chỉ thị 11/2015), với việc ban hành Luật 11/2015 quy định khung pháp lý mới về xử lý NH yếu kém, điều chỉnh vai trò, chức năng của FROB trong giai đoạn mới. Đồng thời, quy định 4 biện pháp chính xử lý NH khi NH không khắc phục được tình trạng mất khả năng thanh toán sau khi đã kích hoạt chế độ can thiệp sớm.

Trước tiên, cho phép FROB bán một số tài sản, nợ phải trả hoặc cổ phần của TCTD thông qua đấu thầu, mà không cần sự đồng ý của các cổ đông hoặc chủ sở hữu khác. Tiếp đến, xây dựng NH cầu nối để thực hiện một phần hoặc tất cả hoạt động của TCTD yếu kém. Bên cạnh đó, xây dựng cơ quan quản lý tài sản có nhiệm vụ phục hồi tài sản để tối đa hoá giá trị khi thực hiện bán ra thị trường nhằm giảm thiểu rủi ro tác động lên TCTD. Cuối cùng là, công cụ tự giải cứu quy định FROB được phép xử lý các công cụ nợ, công cụ vốn mà TCTD đang nắm giữ.

Liên minh châu Âu trong hướng dẫn thực hiện tái cơ cấu các TCTD của Tây Ban Nha đã yêu cầu Chính phủ Tây Ban Nha phải mua bảo hiểm công tác cho nhân viên, và miễn trừ trách nhiệm hình sự khi các nhân viên thực hiện nhiệm vụ của mình trung thực, không vụ lợi.

Các kiến nghị đối với sửa đổi Luật Các TCTD

Từ quá trình thực hiện tái cơ cấu hệ thống TCTD tại Tây Ban Nha và kết quả Tây Ban Nha đạt được, có thể rút ra một số nội dung, giải pháp chính để xem xét áp dụng khi sửa đổi một số điều của Luật Các TCTD, thông qua tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XIV, tháng 10/2017.

Thứ nhất, sửa Luật Các TCTD nhằm hoàn thiện khung pháp lý để xử lý hiệu quả các NH yếu kém theo hướng:

Tạo hành lang pháp lý cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tham gia vào quá trình tái cấu trúc hệ thống NH khi cần thiết, thông qua xác định trình tự giám sát đặc biệt và tiến hành sáp nhập bắt buộc đối với các TCTD yếu kém;

Xác định trách nhiệm, chia sẻ rủi ro của người gửi tiền, chủ nợ của TCTD khi TCTD lâm vào tình trạng khó khăn, đặc biệt quy định về việc chấm dứt quyền và lợi ích của chủ sở hữu, thành viên góp vốn, cổ đông của TCTD khi giá trị thực của vốn điều lệ và các quỹ dự trữ của TCTD ở mức âm;

Tạo công cụ pháp lý để xác định rõ trách nhiệm của các cán bộ khi tham gia hoạt động tái cơ cấu các TCTD, tránh hình sự hoá các sự việc kinh tế, gắn quyền lợi với trách nhiệm của người thực thi công vụ;

Tạo ra các công cụ, cơ chế để cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết ngân hàng yếu kém linh hoạt hơn, hiệu quả hơn.

Thứ hai, Nhà nước gồm Chính phủ và Quốc hội có vai trò quyết định chiến lược xử lý và tạo cơ chế huy động các nguồn vốn của các TCTD khác cùng chia sẻ rủi ro với Nhà nước.

Thứ ba, cần lập quỹ tái cấu trúc NH để thực hiện các nhiệm vụ đảm bảo chi phí trong quá trình tái cơ cấu, thực hiện hỗ trợ tài chính cho các TCTD theo nguyên tắc thị trường kết hợp với bảo hiểm tiền gửi thực hiện các yêu cầu về an toàn vốn theo chuẩn mực quốc tế.