Thực tiễn hoạt động của Ngân hàng Chính sách xã hội và một số khuyến nghị chính sách (số 12)

Thực tiễn hoạt động của Ngân hàng Chính sách xã hội và một số khuyến nghị chính sách

PGS.,TS. Nguyễn Trọng Tài1

Đứng trên góc độ kinh tế vĩ mô thì đi đôi với việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế cao, đồng thời chú ý giải quyết hài hòa các vấn đề xã hội chính là tạo nền tảng cho kinh tế phát triển bền vững. Với việc ra đời của Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam (NHCSXH) chính là nhằm giải quyết vấn đề nghèo đói trong xã hội, tạo nền tảng để kinh tế Việt Nam tăng trưởng bền vững.

Bài viết này tập trung phân tích thực tiễn hoạt động của NHCSXH trải qua 15 năm hình thành và phát triển, từ đó chỉ ra những kết quả đạt được, những vấn đề còn bất cập, từ đó sẽ đưa ra một số khuyến nghị chính sách về mô hình tổ chức và hoạt động, giúp ngân hàng này thực hiện tốt những nhiệm vụ chính trị đặt ra cho nó.

 

1. Khái quát quá trình ra đời và hoạt động của NHCSXH

1.1. Quan điểm về giảm đói nghèo ở nước ta

Đường lối phát triển kinh tế - xã hội nước ta là xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó, việc phát triển kinh tế phải đi đôi với thực hiện công bằng xã hội, cho nên, việc đưa ra các biện pháp để hỗ trợ tích cực các đối tượng chính sách trở thành mục tiêu ưu tiên nhất quán trong suốt quá trình thực hiện chiến lược công nghiệp hóa - hiện đại hóa (CNH-HĐH) đất nước những năm qua, tạo điều kiện để mỗi người trong xã hội đều được thụ hưởng những thành quả của tăng trưởng kinh tế. Chính nhờ có chủ trương và định hướng đúng đắn như vậy nên cùng với việc thực hiện chiến lược CNH-HĐH đất nước, vấn đề xóa đói giảm nghèo ở nước ta những năm qua được thực hiện khá tốt cùng với tăng trưởng kinh tế duy trì bền vững và thu nhập của dân chúng ngày càng tăng lên, tỷ lệ nghèo đói giảm rất nhanh, sự công bằng trong thụ hưởng những thành quả của sự phát triển kinh tế đã và đang tiếp tục được cải thiện (thể hiện tại Biểu 1, Biểu 2, Biểu 3 và Biểu 4).

 

 

 

 

Biểu 1

Biểu 2: Tăng trưởng GDP/người của Việt Nam qua các năm

(Nguồn: IMF (2013) “E”: dự báo)

 

 

 

 

 

 

 

 

Biểu 3: Xu hướng giảm nghèo của Việt Nam qua các năm1

(Nguồn: Tổng cục thống kê)

Biểu 4: Tỷ lệ thất nghiệp của Việt Nam qua các năm (%)

(Nguồn: Tổng cục Thống kê)

1.2. Quá trình ra đời và hoạt động của NHCSXH

Trong những năm qua, bên cạnh những hỗ trợ tích cực cho các đối tượng chính sách thông qua các hoạt động như xây tặng nhà tình nghĩa, quyên góp cho các hoạt động cứu trợ, các hoạt động thiện nguyện khác… thì một loại hình hỗ trợ tích cực nhất để trợ giúp các đối tượng chính sách ở nước ta phải kể đến đó là hỗ trợ vốn. Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ V Khóa 7 (tháng 6/1993) đã đưa ra chủ trương “phải hỗ trợ giúp người nghèo bằng cách cho vay vốn, hướng dẫn cách làm ăn, tranh thủ nguồn vốn tài trợ nhân đạo trong và ngoài nước, phấn đấu tăng hộ giàu đi đôi với xóa đói giảm nghèo…”. Từ chủ trương này, tháng 3/1995, Quĩ cho vay ưu đãi hộ nghèo đã được thiết lập với phương châm cho các hộ nghèo vay vốn ưu đãi về lãi suất thấp hơn lãi suất cho vay của các ngân hàng thương mại (NHTM) và đến tháng 9/1995, Thống đốc NHNN đã quyết định thành lập Ngân hàng Phục vụ Người nghèo (Quyết định số 230/QĐ-NH5 ngày 1/9/1995) với phương châm hoạt động là phục vụ người nghèo và các đối tượng thuộc diện chính sách, không vì mục tiêu lợi nhuận. Việc thành lập Ngân hàng Phục vụ Người nghèo đã tạo ra kênh tín dụng quan trọng dành cho các hộ nghèo và thuộc diện chính sách được vay vốn với lãi suất thấp và các điều kiện tín dụng ưu đãi, góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả công tác xóa đói giảm nghèo, một số hộ nghèo từng bước vươn lên làm giàu. Theo các tư liệu thống kê chính thức cho thấy, trải qua 7 năm tồn tại mô hình Ngân hàng Phục vụ Người nghèo, hơn 7.000 tỷ đồng vốn tín dụng đã đến được với gần 3 triệu hộ nghèo, giúp cho khoảng 1/3 số hộ này thoát nghèo, các hộ nghèo này đã từng bước tiếp cận được với kinh tế thị trường. Tuy vậy, do nguồn lực tài chính bị hạn chế, lại bị phân tán trong nhiều tổ chức tài chính tiền tệ quản lý, việc phân định thiếu rõ ràng minh bạch giữa tín dụng chính sách với tín dụng thương mại ngay trong hệ thống ngân hàng đã tác động tiêu cực tới hoạt động tín dụng, đồng thời hiệu quả của công tác xóa đói giảm nghèo cũng không cao. Chính từ những bất cập này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 78/2002/NĐ-CP (ngày 4/10/2002) về tín dụng đối với hộ nghèo và các đối tượng chính sách khác. Đồng thời, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg (ngày 4/10/2002) về việc thành lập NHCSXH trên cơ sở tổ chức lại Ngân hàng Phục vụ Người nghèo để thực hiện chính sách tín dụng ưu đãi đối với hộ nghèo và các đối tượng chính sách khác. Phương châm hoạt động cơ bản của NHCSXH vẫn là phục vụ người nghèo và các đối tượng chính sách, không vì lợi nhuận. Theo qui định tại Nghị định này thì NHCSXH có vốn điều lệ ban đầu là 5.000 tỷ đồng, thời hạn hoạt động là 99 năm. Các đối tượng thuộc diện được vay vốn tín dụng ưu đãi từ NHCSXH theo Nghị định số 78 gồm: (i) Hộ nghèo; (ii) Học sinh, sinh viên có hoàn cảnh khó khăn đang học đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp và học nghề; (iii) Các đối tượng cần vay vốn để giải quyết việc làm theo Nghị quyết 120/HĐBT ngày 11 tháng 04 năm 1992 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ); (iv) Các đối tượng chính sách đi lao động có thời hạn ở nước ngoài; (v) Các tổ chức kinh tế và hộ sản xuất, kinh doanh thuộc hải đảo; thuộc khu vực II, III miền núi và thuộc Chương trình Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi, vùng sâu, vùng xa (Chương trình 135); (vi) Các đối tượng khác khi có quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Để có thể nhận được vốn từ NHCSXH thì ngoài các qui định hiện hành của Nhà nước và các qui định của Chính phủ về tín dụng đối với hộ nghèo và các đối tượng chính sách khác, khách hàng phải có trong danh sách hộ nghèo được Ủy ban Nhân dân cấp xã quyết định theo chuẩn mực người nghèo do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội công bố, được tổ tiết kiệm và vay vốn bình xét, lập danh sách có xác nhận của Ủy ban Nhân dân cấp xã.

Từ khi được thành lập và đi vào hoạt động đến nay, hoạt động của NHCSXH đã tỏ rõ tính ưu việt của nó đó là mô hình NHCSXH hoạt động vừa tính chất thị trường (tức là “có vay - có trả”), nhưng cũng không hoàn toàn mang tính chất thị trường, bởi các đối tượng khách hàng của NHCSXH được sự ưu đãi về lãi suất vay vốn kèm theo các hỗ trợ về cơ chế chính sách khác gắn với các món vay. Bản chất hoạt động của NHCSXH không phải là mang tiền để cấp phát cho các đối tượng chính sách, mà thông qua cơ chế tiền tệ ưu đãi để người nghèo và các đối tượng chính sách có vốn làm ăn và trang trải các chi phí gắn với các hoạt động nghề nghiệp khác. Các kết quả đạt được của NHCSXH là rất khả quan: Trên 24,5 triệu lượt hộ nghèo, hộ cận nghèo và các đối tượng chính sách trên toàn quốc được vay vốn từ NHCSXH với tổng số tiền trên 285 nghìn tỷ đồng. Nguồn vốn chính sách từ NHCSXH giúp trên 3,6 triệu lượt hộ vượt qua ngưỡng nghèo, thu hút tạo việc làm cho trên 11 triệu lao động, hỗ trợ trên 3,3 triệu học sinh, sinh viên có hoàn cảnh khó khăn được vay vốn học tập, xây dựng trên 700 nhà chòi tránh lũ cho hộ nghèo tại 7 tỉnh miền Trung, trên 484 nghìn căn nhà vượt lũ ở vùng đồng bằng sông Cửu Long, trên 484 nghìn ngôi nhà vững chãi cho hộ nghèo và các đối tượng chính sách khắp vùng miền trong cả nước. Nguồn vốn chính sách từ Ngân hàng này tập trung vào các chương trình tín dụng trọng điểm và ưu tiên đầu tư vào các khu vực trọng điểm thuộc vùng Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ, biên giới hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng bị thiên tai và đồng bào dân tộc thiểu số… (Dương Quyết Thắng, 2015). NHCSXH cũng đã từng bước xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy quản trị và điều hành thống nhất từ trung ương đến địa phương với Hội đồng quản trị gồm lãnh đạo các Bộ, ban, ngành trung ương (Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Trung ương đoàn thanh niên, Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT, Bộ Lao động, Thương binh & Xã hội, Ủy ban Dân tộc) đặt dưới sự điều hành chung của Thống đốc NHNN và ban điều hành ngân hàng tại Hội sở và tại chi nhánh 63 tỉnh/thành, 626 phòng giao dịch cấp huyện với trên 9 nghìn cán bộ/nhân viên phối kết hợp chặt chẽ với các tổ tiết kiệm/vay vốn. Các kết quả đạt được của NHCSXH là kết quả của việc thực hiện phương châm phát huy sức mạnh tổng hợp của các cấp, ngành và các tổ chức chính trị xã hội, tạo thế và lực cho NHCSXH ngày càng phát triển vững mạnh, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu vốn vay của các đối tượng chính sách. Gắn với đó là những đổi mới, chấn chỉnh phương thức giao dịch, từng bước giảm cấp trung gian, đem lại hiệu quả trên cả 3 phương diện kinh tế - chính trị - xã hội. Công tác quản lý tài chính, hoạt động thanh toán, công tác kiểm tra, kiểm toán… cũng được triển khai đồng bộ, thường xuyên và hiệu quả. Công tác thông tin tuyên truyền về các hoạt động của ngân hàng cũng được thực hiện khá bài bản, sâu rộng, qua đó, vừa giúp củng cố phát huy tinh thần nhiệt huyết của đội ngũ trên 9 nghìn cán bộ, nhưng cũng vừa giúp các đối tượng chính sách hiểu biết ngày càng rõ ràng hơn về hoạt động của ngân hàng, từ đó, tiếp cận vốn tín dụng chính sách một cách rộng rãi, giúp thực thi có hiệu quả mục tiêu chung của Đảng và Nhà nước - đó là đem nguồn vốn đến tận tay đúng đối tượng thuộc diện chính sách và giúp các đối tượng này từng bước giảm nghèo, vươn lên làm giàu - đây chính là biện pháp để thực hiện tốt nhất chính sách an sinh xã hội trong chiến lược phát triển kinh tế bền vững của đất nước.

 

2. Những vấn đề đặt ra

Có thể nhận thấy rằng các kết quả đạt được trong 15 năm hoạt động của NHCSXH là rất rõ ràng, tuy vậy, vẫn còn một số tồn tại đã và đang tiếp tục đặt ra đòi hỏi NHCSXH cần phải chú ý xem xét và tìm giải pháp xử lý

Thứ nhất, vấn đề cho các đối tượng hộ nghèo và các đối tượng chính sách khác được tiếp cận nguồn vốn ưu đãi là rất cần thiết nhằm bảo đảm sự phát triển kinh tế bền vững, nhưng liệu có cần phải thành lập một bộ máy quản trị rộng rãi như hiện nay hay không? Vấn đề kiểm soát nguồn vốn ngân sách cho vay các đối tượng chính sách là cần thiết, song, vẫn có thể thay thế bằng công cụ khác, chẳng hạn, thông qua các tiêu chí và chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả nguồn vốn chính sách thay vì phải “tổng huy động” lãnh đạo từ các Bộ, ngành, hội đoàn thể để vào cuộc kiểm soát các hoạt động sử dụng nguồn lực ngân sách cho việc thực hiện các mục tiêu chính sách của Nhà nước. Phải chăng chỉ cần sự ràng buộc của các cấp chính quyền địa phương (chủ yếu cấp xã với sự kiểm soát của chính quyền cấp huyện). Mạng lưới chi nhánh được tổ chức rải khắp các tỉnh/thành với một hệ thống phòng giao dịch len lỏi tới tận các huyện liệu có cần thiết không? Phải chăng chỉ cần bố trí các văn phòng đại diện khu vực tùy theo đặc điểm và qui mô khách hàng?

Thứ hai, nghiên cứu nhằm tăng sự ràng buộc trách nhiệm các tổ chức, hội đoàn thể tại các địa phương. Hiện nay, cho vay hộ nghèo và đối tượng thuộc diện chính sách chủ yếu vẫn phải thông qua xác nhận của Ủy ban xã, vậy phải chăng có thể nghiên cứu triển khai các phần mềm quản lý các đối tượng chính sách xuống tận cấp xã, từ đó, ngân hàng sẽ nghiên cứu hồ sơ và ra quyết định cho vay thông qua mạng lưới đại lý (chủ yếu là các chi nhánh NHTM địa phương) hoặc các công ty triển khai các hoạt động (xuất khẩu lao động), các trường (cho vay học sinh sinh viên). Việc thu nợ chủ yếu thông qua mạng lưới ngân hàng đại lý (các chi nhánh NHTM tại địa bàn). Trong trường hợp khách hàng chậm trả nợ thì mới cần cán bộ của ngân hàng tại các văn phòng khu vực trực tiếp tiếp xúc khách hàng, bởi vì đây là hoạt động cho vay khách hàng thuộc diện chính sách (không phải là cho vay thương mại) với các ràng buộc chặt chẽ với các tổ chức, hội đoàn thể, chính quyền địa phương nên thường các món vay được trả đúng hạn2. Nghiên cứu nhằm tăng sự ràng buộc trách nhiệm của các cấp chính quyền huyện/xã cũng như các tổ chức, hội đoàn thể tại các địa phương với các món vay chính sách là tiền đề cần thiết nhằm từng bước tiết giảm đội ngũ cán bộ của NHCSXH, qua đó, giúp giảm chi phí nhưng vẫn triển khai hiệu quả tín dụng chính sách.

Thứ ba, lãi suất cho vay thấp tạo ra các hiệu ứng bất cập trên thị trường tài chính. Hiện nay, lãi suất cho vay của NHCSXH là một mức lãi suất ưu đãi thấp hơn khá nhiều só với lãi suất cho vay của các NHTM hay các quĩ tín dụng nhân dân. Lãi suất thấp tạo ra các hiệu ứng: (i) Cầu về tín dụng từ NHCSXH luôn lớn hơn khá nhiều so với cung. Sự bấp cập này trong cung - cầu về vốn tín dụng chính sách luôn tiềm ẩn nảy sinh những tiêu cực nếu như công tác giám sát tín dụng không hiệu quả; (ii) Tạo ra cách nghĩ lệch lạc của người nghèo về vốn tín dụng cho dù công tác truyền thông của NHCSXH luôn được chú trọng, bởi vì người vay chỉ bằng mọi cách vay được vốn ưu đãi nhưng không quan tâm đúng mức về khả năng trả nợ. Điều này có thể dẫn tới nghịch lý trong cho vay: Càng có nhiều đối tượng thuộc diện chính sách thì qui mô cho vay chính sách càng mở rộng trong khi nguồn cung về vốn cho vay chính sách bị hạn chế, điều này khiến cho các nguy cơ tiềm ẩn về mất khả năng trả nợ sẽ cao cũng như qui mô các món cho vay chính sách bị thu hẹp; (iii) Tăng nguy cơ bị động trong hoạt động của NHCSXH, bởi vì nguồn vốn của ngân hàng này có tính phụ thuộc rất cao với vốn cấp từ ngân sách thường chỉ chiểm khoảng trên 30%, còn lại là nguồn vốn huy động trên thị trường và tiền gửi từ các tổ chức tín dụng Nhà nước, vốn nhận tài trợ, ủy thác đầu tư từ chính quyền địa phương rất thấp và do vậy, ngân hàng càng huy động nhiều thì phần cấp bù chênh lệch lãi suất huy động càng cao, nhưng việc cấp bù chênh lệch lãi suất từ ngân sách nhà nước không phải lúc nào cũng kịp thời, điều này khiến ngân hàng bị đặt trong tình thế bị động về vốn hoạt động; (iv) Gây khó khăn cho các TCTD khác trong hoạt động kinh doanh, đặc biệt ở các địa bàn nông thôn, vùng sâu, vùng xa, nơi người nghèo và các đối tượng chính sách thường chiếm tỷ lệ khá cao.

Thứ tư, bản chất tín dụng là cho vay có hoàn trả gốc và lãi, cho dù mức lãi suất chính sách là khá thấp nhưng người vay vẫn phải kinh doanh có lãi thì mới trả được gốc và lãi vốn vay. Xuất phát từ đối tượng khách hàng của NHCSXH đa phần là những người nghèo, có hoàn cảnh khó khăn do neo đơn, kém hoặc mất sức lao động, trình độ, năng lực sản xuất kinh doanh bị hạn chế hoặc trong các vùng chịu nhiều khó khăn về sản xuất bởi thiên tai, ảnh hưởng bất lợi đến khả năng trả nợ gốc và lãi vốn vay của ngân hàng. Điều này sẽ ảnh hưởng đến khả năng hoạt động ổn định bền vững của NHCSXH.