Cơ chế hoạt động của Quyền rút vốn đặc biệt (SDR) tại Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và mối quan hệ với dự trữ ngoại hối nhà nước của Việt Nam

Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) được biết đến như là một tổ chức quốc tế liên chính phủ có chức năng thúc đẩy mối quan hệ hợp tác quốc tế về các vấn đề liên quan đến tiền tệ giữa các quốc gia thành viên; tạo điều kiện giúp cân bằng sự phát triển của thương mại quốc tế, góp phần duy trì ổn định việc làm và thu nhập thực tế của các quốc gia thành viên; duy trì các thỏa thuận trao đổi ngoại hối giữa các quốc gia thành viên;… Trong những năm qua, IMF đã thực hiện vai trò của mình bằng những cơ chế điều hành riêng biệt. Trong quá trình thực hiện vai trò của mình, IMF đã sáng tạo ra một định dạng “tài sản” – quyền rút vốn đặc biệt (SDR) - cho các quốc gia thành viên, dùng để bổ sung vào dự trữ ngoại hối nhà nước của mình, đồng thời các quốc gia thành viên cũng có thể dễ dàng sử dụng SDR để chuyển đổi và thu về loại “ngoại tệ tự do sử dụng”1 nhằm đáp ứng nhu cầu trong nước.

I. Cơ chế hoạt động và sử dụng SDR

Được tạo ra bởi IMF từ năm 1969 như một dạng tài sản dự trữ quốc tế, tuy nhiên phải đến năm 1973, khi hệ thống lãi suất cố định Bretton Woods sụp đổ, SDR mới được IMF định nghĩa lại như một rổ tiền tệ. Về bản chất, SDR không phải là một loại tiền tệ cụ thể như đồng Đô la Mỹ, đồng Yên của Nhật hay đồng Nhân dân tệ của Trung Quốc,… mà SDR được biết đến như một dạng tài sản dự trữ của quốc gia thành viên, một đơn vị quy đổi. Với SDR, quốc gia thành viên có thể bổ sung trực tiếp vào dự trữ ngoại hối nhà nước, cho các quốc gia thành viên khác vay hoặc đổi lấy “ngoại tệ tự do sử dụng” phục vụ nhu cầu dự trữ ngoại hối nhà nước của mình.

1. Vai trò và thành phần cấu thành SDR:

Trước đây các quốc gia thành viên khi còn tham gia vào hệ thống lãi suất cố định Bretton Woods, để duy trì lãi suất của mình, các quốc gia thành viên tham gia cần phải có lượng dự trữ chính thức là vàng do chính phủ hoặc ngân hàng trung ương nắm giữ và các ngoại tệ được chấp nhận rộng rãi trong thanh toán, là ngoại tệ dùng để mua nội tệ khi cần thiết nhằm duy trì tỷ giá hối đoái. Tuy nhiên, nguồn cung cấp hai loại tài sản dự trữ chính là vàng và đô la Mỹ không đủ để đáp ứng nhu cầu mở rộng thương mại quốc tế và dòng chảy tài chính ồ ạt lúc bấy giờ. Đồng thời, lúc bấy giờ, Hoa Kỳ có một chính sách tiền tệ tương đối thận trọng và không muốn gia tăng lượng đô la Mỹ trong lưu thông, lo ngại rằng nếu tiếp tục, đồng đô la Mỹ sẽ trở thành tài sản dự trữ quốc tế kém hấp dẫn. Chính vì vậy, cộng đồng quốc tế đã quyết định tạo ra một định dạng tài sản dự trữ quốc tế dưới sự bảo trợ của IMF.

Đối với các nước đang phát triển, SDR được coi là khá hấp dẫn do đây được coi là một kênh cấp tín dụng có chi phí thấp thông qua việc vay mượn, mua bán SDR để bổ sung dự trữ ngoại hối nhà nước hoặc đổi lấy “ngoại tệ tự do sử dụng” nhằm xây dựng dự trữ ngoại hối nhà nước.

Ngoài ra, SDR còn được dùng như một đơn vị quy ước định danh dùng để xác định giá trị hàng hóa, dịch vụ, tài sản, thu nhập, chi phí,…Một số tổ chức chính thức quốc tế như BIS, ECB, ngân hàng phát triển khu vực nhận sử dụng SDR trong giao dịch với nhau hoặc với các nước thành viên của IMF mặc dù IMF không phân bổ SDR cho chính mình hoặc cho các tổ chức đó.

Thành phần cấu thành trong rổ tiền tệ SDR bao gồm các đồng “ngoại tệ tự do sử dụng”, đây là những ngoại tệ mà quốc gia thành viên có được thông qua việc chuyển đổi từ SDR. Việc xác định các tiêu chí của ngoại tệ để đưa vào rổ tiền tệ SDR được Ủy ban điều hành của IMF thông qua vào năm 2000. Tính đến thời điểm hiện tại, rổ tiền tệ SDR bao gồm 4 đồng ngoại tệ là đô la Mỹ, yên Nhật, bảng Anh, đồng tiền chung EU. Tuy nhiên mới đây, thông qua lần xem xét diễn ra vào ngày 30/11/2015, Ủy ban điều hành của IMF đã quyết định, kể từ ngày 01/10/2016, đồng nhân dân tệ của Trung quốc sẽ được bổ sung chính thức vào rổ tiền tệ SDR.

   Cũng như các đồng tiền hiện đang có trong rổ tiền tệ SDR, đồng nhân dân tệ của Trung quốc cũng được xem xét dựa trên các yếu tố sau:

   - Quốc gia phát hành đồng tiền đó có sản lượng xuất khẩu hàng hóa dịch vụ lớn nhất trong vòng 5 năm tính từ 01 năm trở về trước ngày đánh giá. Đây được xem như là “cánh cổng” nhằm bảo đảm rằng đồng tiền được đưa vào rổ tiền tệ phải là đồng tiền được sử dụng rộng rãi bởi các quốc gia và các khu vực thành viên có vai trò quan trọng trong kinh tế toàn cầu. Tiêu chí này đã được đưa vào để đánh giá từ những năm 1970.

   - Đến năm 2000, IMF đã bổ sung tiêu chí thứ hai, theo đó, đồng tiền được xem xét phải được IMF xác định là “ngoại tệ tự do sử dụng” theo quy định tại điều XXX(f) của Điều khoản thỏa thuận của IMF. Theo quy định này, một đồng tiền được coi là “tự do sử dụng” khi nó được sử dụng rộng rãi trong thanh toán giao dịch quốc tế và được mua bán rộng rãi trong thị trường ngoại hối. Khái niệm “ngoại tệ tự do sử dụng” liên quan đến việc sử dụng và mua bán trên thị trường quốc tế. Việc sử dụng rộng rãi và mua bán trên thị trường quốc tế được diễn ra ngay cả trong trường hợp đồng tiền đó còn chịu một số hạn chế đối với tài khoản vốn (đây vốn là hạn chế của trường hợp đồng nhân dân tệ).

   Hai yếu tố này phải được đạt được đồng thời thì mới được xem xét để đưa vào rổ tiền tệ SDR. Trường hợp của đồng nhân dân tệ, tại lần xem xét năm 2000, Ủy ban điều hành đã đưa ra nhận xét rằng đồng nhân dân tệ của Trung quốc đã đạt được tiêu chí về xuất khẩu (đứng thứ 3 thế giới) tuy nhiên đồng nhân dân tệ chưa được đưa vào rổ tiền SDR do đồng tiền này chưa được đánh giá là “ngoại tệ tự do sử dụng”.

   Cùng với hàng loạt nỗ lực và sự can thiệp mang tính “hành chính” của Trung quốc như phá giá đồng nhân dân tệ, yêu cầu doanh nghiệp nhập khẩu hàng Trung quốc thanh toán hàng bằng nhân dân tệ,…. đã khiến cho đồng nhân dân tệ trở nên phổ biến hơn trong thanh toán quốc tế, dần dần thay thế vị trí của đô la Mỹ.

   Việc đồng nhân dân tệ được đưa vào rổ tiền tệ SDR cho thấy sức hấp dẫn nhất định của đồng nhân dân tệ, đồng thời thực hiện những bước tiến trong tham vọng “toàn cầu hóa” của đồng nhân dân tệ buộc các quốc gia thành viên phải xem xét việc bổ sung đồng tiền này vào dự trữ ngoại hối nhà nước của mình. Đây có thể xem là thành công bước đầu của Trung Quốc. Tuy nhiên, IMF cũng khuyến cáo Trung Quốc trong việc tăng cường ổn định tài chính vĩ mô, chẳng hạn như tự do hóa hoàn toàn chế độ lãi suất, từng bước hướng tới xây dựng chế độ tỷ giá mang tính thị trường hơn cũng như vận hành trong nước hệ thống thanh toán mới về liên ngân hàng qua biên giới. Điều này cũng tạo ra áp lực về cải cách thể chế, quản lý tiền tệ và quản lý ngoại hối của Trung Quốc trước khi IMF có quyết định chính thức vào ngày 01/10/2016.

   2. Nguồn hình thành và cách thức sử dụng SDR của các quốc gia thành viên:

   Theo quy định tại khoản 1 Điều XV và Điều XVIII Điều khoản thỏa thuận của IMF, IMF phân bổ SDR cho các quốc gia thành viên tương ứng với phần đóng góp (quota) của quốc gia đó cho IMF. Việc phân bổ SDR được tin là một cách bổ sung dự trữ ngoại hối nhà nước với chi phí thấp, tránh việc phụ thuộc vào các khoản nợ trong và ngoài nước vốn có chi phí rất cao.

Việc phân bổ SDR được thực hiện cho giai đoạn kéo dài lên đến 05 năm, căn cứ vào nhu cầu mang tính toàn cầu dài hạn nhằm bổ sung tài sản dự trữ cho các quốc gia thành viên và phải dựa trên nguyên tắc là nhằm đạt được các mục tiêu đề ra của IMF, tránh tình trạng ứ đọng trong nền kinh tế, cũng như tránh việc vượt quá yêu cầu và lạm phát.

Tính đến nay, IMF mới tiến hành 04 lần phân bổ. Lần phân bổ đầu tiên là giai đoạn 1970-1972 với tổng số SDR phân bổ là 9,3 tỉ SDR, lần phân bổ thứ hai trong giai đoạn 1979-81với tổng số SDR phân bổ là 12,1 tỉ SDR, lần phân bổ thứ ba là 161,2 tỉ SDR được thực hiện vào ngày 28/8/2009 và một lần phân bổ đặc biệt 21,5 tỉ SDR được thực hiện vào ngày 9/9/2009 đưa tổng số SDR phân bổ tính tới nay là 204 tỉ SDR (tương ứng với 318 tỉ đô la Mỹ).

   Ngoài ra các quốc gia thành viên cũng có thể mua, bán SDR phục vụ nhu cầu quốc gia như nhằm thực hiện nghĩa vụ với IMF, bổ sung thành phần dự trữ ngoại hối nhà nước. Việc mua, bán SDR được thực hiện theo hai phương thức, một là dựa trên nguyên tắc tự nguyện giữa các quốc gia đối tác, hai là có sự can thiệp từ phía IMF trong việc chi định quốc gia thành viên đối tác. Cụ thể:

   Điểm b Khoản 2 Điều XIX Điều khoản thỏa thuận của IMF quy định : “thông qua thỏa thuận giữa các quốc gia thành viên, quốc gia thành viên có thể sử dụng SDR của mình để đổi lấy một lượng ngoại tệ tương ứng từ quốc gia thành viên khác”. Trong suốt hai thập kỷ qua, thị trường mua bán SDR được thực hiện dựa trên nguyên tắc tự nguyện bởi các quốc gia thành viên với số lượng do các bên thỏa thuận. Tính đến nay đã có khoảng 32 giao dịch tượng tự diễn ra trong đó 19 giao dịch phát sinh mới kể từ sự kiện phân bổ SDR vào năm 2009.

   Ngoài ra nếu quốc gia thành viên không tự tìm được quốc gia thành viên đối tác, điểm a khoản 2 Điều XIX Điều khoản thỏa thuận của IMF quy định “quốc gia thành viên có thể dùng SDR của mình để đổi lấy lượng ngoại tệ tương ứng từ quốc gia được chỉ định”. Quốc gia được chỉ định ở đây do IMF lựa chọn trên nguyên tắc quốc gia được chỉ định là quốc gia có cán cân thanh toán và nguồn dự trữ ngoại hối đủ mạnh, tuy nhiên cũng có trường hợp quốc gia được chỉ định có thể là quốc gia có nguồn dự trữ ngoại hối mạnh mặc dù có thể đang gặp khó khăn về cán cân thanh toán. Quy định này cũng hoàn toàn hợp lý bởi mục đích chung của quốc gia yêu cầu chuyển đổi SDR là đồng ngoại tệ là ngoại tệ tự do sử dụng vì vậy khi SDR chỉ là công cụ để chuyển đổi thì việc quốc gia chỉ định có khó khăn về cán cân thanh toán hay không không quan trọng bằng việc quốc gia được chỉ định có nguồn dự trữ ngoại hối dồi dào. Ngoài ra, IMF cũng chỉ định quốc gia thực hiện giao dịch trong trường hợp quốc gia đó có nhu cầu về SDR nhằm bổ sung phần SDR thiếu hụt2.

   Để thực hiện giao dịch với quốc gia thành viên chỉ định, quốc gia thành viên yêu cầu chỉ được sử dụng SDR của mình để trao đổi trong trường hợp quốc gia đó có nhu cầu liên quan đến cán cân thanh toán, trạng thái dự trữ ngoại hối, bổ sung nguồn dự trữ ngoại hối và không phải chỉ vì cho một mục đích duy nhất nhằm thay đổi cấu phần của dự trữ ngoại hối của quốc gia mình3.

   Cơ chế của SDR là tự tạo ra nguồn tài chính và thu phí từ việc phân bổ SDR rồi dùng số tiền này để trả lãi suất cho các quốc gia thành viên nắm giữ SDR. Nếu quốc gia thành viên không sử dụng số SDR được phân bổ, thì phí phân bổ bằng lãi suất nắm giữ. Tuy nhiên, nếu quốc gia thành viên nắm giữ lượng SDR nhiều hơn số SDR đã được phân bổ thì quốc gia đó kiếm được khoản tiền tương ứng với lãi suất nắm giữ là phần chênh lệch với chi phí phân bổ. Ngược lại, nếu quốc gia thành viên nắm giữ ít hơn số SDR đã được phân bổ thì quốc gia sẽ phải thanh toán phần lãi suất tương ứng với phần ít hơn đó.

II. Khía cạnh pháp lý về việc bổ sung thành phần dự trữ ngoại hối nhà nước của Việt Nam

   Theo thông lệ quốc tế, dự trữ ngoại hối nhà nước nói chung nhằm thực hiện các mục tiêu sau: củng cố và duy trì niềm tin vào chính sách tiền tệ và chính sách tỉ giá, bao gồm khả năng can thiệp nhằm cung ứng tiền đồng nội tệ; hạn chế các tổn hại đến từ bên ngoài liên quan đến tính thanh khoản của đồng ngoại tệ trong giai đoạn khủng hoảng; củng cố niềm tin của thị trường vào việc quốc gia có thể thực hiện các nghĩa vụ đối với nước ngoài; khẳng định vai trò của Chính phủ trong việc đáp ứng các nhu cầu về ngoại hối và nợ nước ngoài; duy trì dự trữ nhằm ứng phó với các thảm họa quốc gia và tình trạng khẩn cấp 4

   Khoản 1 Điều 32 Luật Ngân hàng Nhà nước và Điều 32 Pháp lệnh ngoại hối quy định thành phần dự trữ ngoại hối nhà nước bao gồm : “1. Ngoại tệ tiền mặt, tiền gửi bằng ngoại tệ ở nước ngoài; 2. Chứng khoán và các giấy tờ có giá khác bằng ngoại tệ do Chính phủ, tổ chức nước ngoài, tổ chức quốc tế phát hành; 3. Quyền rút vốn đặc biệt, dự trữ tại Quỹ tiền tệ quốc tế; 4.Vàng do Ngân hàng nhà nước Việt Nam quản lý; 5. Các loại ngoại hối khác của Nhà nước”.

   Căn cứ vào quy định trên, SDR được coi là một thành phần dự trữ ngoại hối nhà nước của Việt Nam. Như vậy, về nguyên tắc, trong trường hợp Việt Nam có nhu cầu “ngoại tệ tự do sử dụng”, là các ngoại tệ có trong thành phần rổ tiền tệ SDR (đô la Mỹ, yên Nhật, bảng Anh, đồng EU và sắp tới đây có thêm đồng nhân dân tệ), Việt Nam có thể sử dụng SDR có trong dự trữ ngoại hối của mình để đổi lấy “ngoại tệ tự do sử dụng” đó từ các quốc gia thành viên. Trường hợp Việt Nam không tìm được quốc gia đối tác sẵn sàng đổi “ngoại tệ tự do sử dụng”, trên cơ sở các nhu cầu được quy định tại Điều khoản thỏa thuận của IMF, IMF sẽ chỉ định một quốc gia thành viên có trạng thái dự trữ ngoại hối đủ mạnh để thực hiện việc trao đổi với Việt Nam.

   Ngoài ra, căn cứ quy định tại Khoản 1 Điều 32 Luật Ngân hàng Nhà nước và khoản 1 Điều 32 Pháp lệnh ngoại hối, thành phần dự trữ ngoại hối có thể là ngoại tệ bất kỳ mà không nhất thiết phải là “ngoại tệ tự do sử dụng”, do vậy, trường hợp Việt Nam có nhu cầu dự trữ ngoại tệ bất kỳ, Việt Nam có thể bổ sung ngoại tệ đó thông qua việc mua từ ngân sách nhà nước, từ thị trường ngoại hối; vay từ ngân hàng và các tổ chức tài chính quốc tế; …5.

   Việc thay đổi cơ cấu thành phần dự trữ ngoại hối nhà nước là một trong những nội dung của việc quản lý dự trữ ngoại hối. Theo đó, việc thay đổi cơ cấu thành phần dự trữ ngoại hối nói riêng và quản lý dự trữ ngoại hối nói chung phải nhằm thực hiện : thứ nhất, bảo đảm tài sản dự trữ ngoại hối luôn trong tình trạng sẵn sàng đáp ứng các nhu cầu của dữ trữ ngoại hối nhà nước (đã nêu ở trên); thứ hai, các rủi ro về thanh khoản – khả năng chuyển đổi một cách nhanh chóng tài sản dự trữ sang ngoại tệ, rủi ro về thị trường và tín dụng – là rủi ro dễ dẫn tới thiệt hại và tình trạng thanh khoản kém – phải được kiểm soát một cách thận trọng; thứ ba, phải thống nhất với chính sách tỉ giá và và chính sách tiền tệ của quốc gia đó.

   Trường hợp của Việt Nam, nhất là khi chúng ta bắt đầu áp dụng cơ chế tỉ giá mới, việc quản lý dự trữ ngoại hối càng phải thận trọng. Bởi cơ chế tỉ giá mới sẽ linh hoạt hoạt hơn khi thay đổi dựa trên sự biến động của một rổ các đồng tiền của các nước đối tác kinh tế chủ chốt của Việt Nam, chỉ số phản ánh cung cầu ngoại tệ và các cân đối vĩ mô. Do vậy, thành phần của dự trữ ngoại hối nhà nước, từ cơ cấu đến thành phần cần phải đảm bảo Việt Nam có đủ khả năng hấp thụ các cú sốc do biến động từ bên ngoài. Một vấn đề nữa hiện đang tồn tại trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, đó là, pháp luật ngoại hối của Việt Nam có nhiều trường hợp có sử dụng khái niệm “ngoại tệ tự do chuyển đổi”, trong khi IMF đã sử dụng khái niệm “ngoại tệ tự do sử dụng” – khái niệm này có tính lỏng và linh hoạt hơn khái niệm “ngoại tệ tự do chuyển đổi” – nên về chính sách quản lý ngoại hối trong đó có hoạt động đầu tư dự trữ ngoại hối cũng nên có phân tích để đảm bảo sử dụng các khái niệm và điều tiết phù hợp với quan điểm của IMF bên cạnh việc đảm bảo các yêu cầu pháp lý của pháp luật hiện hành.

Mặc dù, một đồng tiền được đưa vào rổ tiền tệ SDR cho thấy vị thế của đồng tiền đó trong giao dịch quốc tế, phản ánh quy mô xuất khẩu của quốc gia phát hành đồng tiền đó,… Tuy nhiên, trên thực tế, việc sử dụng đô la Mỹ, yên Nhật, bảng Anh, đồng Eu hay đồng nhân dân tệ còn phụ thuộc vào các yếu tố khác như cơ chế quản lý ngoại hối của một quốc gia; yêu cầu, “sở thích” của nhà xuất khẩu và thói quen của các thành viên trong giao dịch quốc tế. Ví dụ, hiện nay, theo phân bổ tỉ lệ các đồng ngoại tệ trong rổ tiền tệ SDR sẽ có hiệu lực kể từ ngày 01/10/2016, đồng đô la Mỹ chiếm 41,73%, đồng tiền chung châu Âu chiếm 30,93%, đồng nhân dân tệ chiếm 10,92%, yên nhật chiếm 8,33% và bảng Anh chiếm 8,09%. Như vậy, mặc dù Trung quốc chiếm tỉ trọng xuất khẩu lớn nhất thế giới nhưng điều đó không đồng nghĩa với việc các nhà xuất khẩu đều nhất thiết lựa chọn nhân dân tệ trong thanh toán quốc tế (trong điều kiện đồng nhân dân tệ chưa phải là đồng tiền tự do chuyển đổi; cũng như sự can thiệp của Trung Quốc về chính sách tỉ giá và quản lý ngoại hối); ngược lại đồng đô la Mỹ lại luôn là lựa chọn quan trọng trong việc thanh toán quốc tế và dự trữ ngoại hối nhà nước.

Do vậy, việc thay đổi thành phần trong rổ tiền tệ SDR chỉ nên là một dấu hiệu tham chiếu để cơ quan có thẩm quyền xem xét trước khi quyết định có hay không bổ sung ngoại tệ đó vào dự trữ ngoại hối nhà nước.

   Thái Lan Anh – PC