(Lược dịch từ Báo cáo “Trung Quốc 2030 – Xây dựng một xã hội hiện đại, cân bằng và sáng tạo” của World Bank)
Trong 3 thập kỷ gần đây, nền kinh tế Trung Quốc đã có bước tăng trưởng ấn tượng. GDP tăng trung bình 10%/năm và trên 500 triệu dân thoát khỏi đói nghèo. Hiện nay, Trung Quốc là nước xuất khẩu và sản xuất lớn nhất cũng như là nền kinh tế lớn thứ hai thế giới. Từ đà tăng trưởng này, đến năm 2030, Trung Quốc được kỳ vọng sẽ trở thành một nền kinh tế lớn nhất thế giới và đạt mức thu nhập cao.
Suốt giai đoạn phát triển của nền kinh tế, hệ thống tài chính Trung Quốc chủ yếu huy động tiết kiệm và phân bổ nguồn vốn đối với các ngành chiến lược. Riêng khu vực ngân hàng, về cơ bản đã đáp ứng được các nhu cầu đầu tư của nhà nước và doanh nghiệp. Bên cạnh đó, thập kỷ vừa qua còn đánh dấu một bước tiến quan trọng trong cải tổ và tái cơ cấu hệ thống tài chính, như bắt đầu hướng tới tự do hóa lãi suất, cổ phần hóa ngân hàng thương mại nhà nước, nới lỏng quy định đầu tư và kiểm soát dòng tiền.
Tuy nhiên, cho dù hệ thống này đã có nhiều cải tổ nhưng vẫn tồn tại nhiều vấn đề bao gồm mức độ sở hữu nhà nước ở khu vực ngân hàng và can thiệp của Chính phủ trong hệ thống tài chính cao hơn nhiều so với các nước có cùng giai đoạn phát triển kinh tế; tín dụng ngân hàng vẫn chiếm gần 90% nguồn vốn, chủ yếu từ khu vực doanh nghiệp; chi phí phòng ngừa rủi ro cao do các khoản vay vẫn chủ yếu phục vụ cho mục tiêu chính sách vĩ mô của nhà nước; nhiều bất ổn tiềm ẩn như xu hướng thương mại và khả năng hội nhập các dịch vụ tài chính toàn cầu yếu kém diễn ra trong nhiều năm liền mà không có một khuôn khổ pháp lý nào đủ mạnh để giám sát, đánh giá và giảm thiểu các rủi ro cho ngành dịch vụ tài chính, sự gia tăng nhanh chóng của các hoạt động tín dụng đen (shadow banking), các kênh tài chính hữu hiệu nhất lại chỉ cung cấp cho những khu vực kinh tế không trọng điểm, nợ chính quyền địa phương cao, cơ chế an toàn tài chính chủ chốt – chính sách bảo hiểm tiền gửi – vẫn chưa được xây dựng từ khi bắt đầu đưa ra ý tưởng cách đây 10 năm, công tác giám sát ngân hàng yếu kém và quản lý khủng hoảng chưa hiệu quả, sự phối hợp giữa các cơ quan tài khóa, tiền tệ và giám sát tài chính còn yếu, và chưa có cơ chế an toàn vĩ mô để đối phó với các rủi ro có hệ thống. Bên cạnh đó, những nhân tố tác động như hội nhập thị trường toàn cầu, nợ xấu gia tăng, chất lượng cân đối tài sản của ngân hàng giảm sút, nhu cầu thị trường ngày càng mở rộng… đang tạo áp lực cho chính quyền Trung Quốc phải thực hiện tự do hóa và mở cửa tài chính, cũng như chuyển đổi tình trạng thu nhập từ trung bình lên mức cao trong 1 – 2 thập kỷ tới.
Chính vì vậy, theo World Bank, Trung Quốc cần định ra tầm nhìn và chiến lược cho hệ thống tài chính đến năm 2030 như sau:
Tầm nhìn cho hệ thống tài chính Trung Quốc năm 2030
Trung Quốc cần xây dựng một hệ thống tài chính tự do, cân bằng, hiệu quả, an toàn và mạnh hơn nhằm đáp ứng nhu cầu của mọi đối tượng từ nhà nước đến các doanh nghiệp, cá nhân và hộ gia đình.
Hệ thống tài chính của Trung Quốc trong tương lai cần loại bỏ áp chế nhà nước, đạt mức cân bằng giữa các thị trường, có sản phẩm, dịch vụ tài chính đa dạng. Các định chế tài chính nên được thương mại hóa một cách có hệ thống, có khả năng tiếp cận tốt hơn đối với các đối tượng là cá nhân và hộ gia đình, các doanh nghiệp siêu nhỏ, nhỏ và vừa.
Chiến lược cải tổ nhằm phát triển hệ thống tài chính Trung Quốc đến năm 2030
Để xây dựng hệ thống tài chính hiệu quả và đột phá nhằm chuyển đổi sang một xã hội hiện đại, công bằng, sáng tạo và có thu nhập cao, Trung Quốc cần phải thực hiện một phương thức cải tổ có hệ thống. Các chiến lược có thể bao gồm:
Thương mại hóa và hệ thống hóa hoàn toàn hệ thống tài chính: Để hỗ trợ cho quá trình này, Chính phủ nên tiếp tục định hướng lại vai trò và trách nhiệm của mình, chuyển từ kiểm soát trực tiếp sang đánh giá gián tiếp. Ví dụ, ngân hàng trung ương không cần thiết phải độc lập trong các quyết định tiền tệ mà có thể kiểm soát chính sách tiền tệ thông qua những thay đổi thường xuyên trong tỷ lệ dự trữ bắt buộc, nguyên tắc cửa sổ (window guidance) – công cụ tiền tệ phi thị trường, và thậm chí cả trần tín dụng. Để các ngân hàng có thể quản lý tài sản – nợ tốt hơn, ngân hàng trung ương có thể kiểm soát CSTT theo cách thức bám sát diễn biến thị trường thông qua công cụ thị trường mở. Chính phủ nên đặt mục tiêu hàng đầu là xóa bỏ hoàn toàn chức năng chính sách của các ngân hàng thương mại để những ngân hàng này có thể nâng cao khả năng cạnh tranh trên thị trường trong và ngoài nước. Bên cạnh đó, mặc dù các định chế tài chính nhà nước khó có thể thương mại hóa hoàn toàn do nền kinh tế là đa mục tiêu, nhưng các ngân hàng thương mại nhà nước vẫn có thể cải thiện hoạt động thông qua áp dụng hệ thống quản trị định hướng thị trường.
Dần tự do hóa lãi suất: Trung Quốc đã đến lúc cần giảm dần các kiểm soát về lãi suất. Mặc dù trên thực tế đã có một cải tổ về quản lý lãi suất, nhưng vẫn còn nhiều cản trở đối với phát triển của khu vực tài chính. Trước kia, việc kiểm soát lãi suất có vai trò chủ chốt trong toàn bộ chiến lược phân bổ vốn đối với các ngành chiến lược và bảo vệ hệ thống ngân hàng. Tuy nhiên, khi nền kinh tế phát triển xa hơn, kiểm soát lãi suất trở thành rào cản tăng trưởng khi nguồn vốn giá rẻ làm gia tăng đầu tư quá mức và làm chậm lại quá trình tái cấu trúc. Sự phát triển của thị trường vốn cũng bị cản trở bởi việc đánh giá rủi ro sai lệch. Những chênh lệch về lãi suất đã ngăn cản sự hình thành hệ thống quản trị rủi ro – chìa khóa cho sự phát triển hoạt động ngân hàng thương mại và thị trường vốn cũng như nâng cao khả năng tiếp cận tài chính. Trong khi sàn lãi suất cho vay có thể xóa bỏ dễ dàng thì tự do hóa lãi suất tiền gửi lại là một vấn đề phức tạp, đòi hỏi hàng loạt các điều kiện lớn không thể xóa bỏ. Việc mất vai trò trung gian và dòng sản phẩm tài chính ngắn hạn quá nhanh có thể gia tăng rủi ro khủng hoảng tài chính. Chính vì thế cần tránh sự mất cân đối trong bước tự do hóa giữa các ngân hàng và các định chế phi ngân hàng, và giữa thị trường trực tiếp và gián tiếp. Các định chế tài chính cũng cần đánh giá lại các rủi ro đạo để phòng ngừa cạnh tranh lãi suất không lành mạnh. Các quy định về cạnh tranh không lành mạnh về tiền gửi thông qua tăng lãi suất và cho vay các đối tượng rủi ro ở tỷ lệ cao cần phải giữ lại trước khi tự do hóa lãi suất ngân hàng.
Thúc đẩy phát triển thị trường vốn: Phát triển thị trường vốn sẽ có lợi cho việc tái cân bằng cấu trúc tài chính và chiến lược cải tiến khoa học – công nghệ. Cấu trúc tài chính của một nước sẽ ảnh hưởng đến các ngành được đầu tư. Việc phát triển thị trường vốn cũng giúp nâng cao khả năng tiếp cận vốn vay ngân hàng cho các hộ gia đình và các doanh nghiệp vừa và nhỏ cũng như các doanh nghiệp lớn dựa vào đầu tư trực tiếp. Tuy nhiên, thị trường vốn công bằng, minh bạch và đủ vốn không thể đạt được nếu không định hướng lại vai trò của Chính phủ. Nhà nước nên giảm dần quản lý hành chính khi các cơ chế thị trường đã được cải thiện. Bên cạnh đó, việc phát triển ngành quản lý tài sản là cần thiết để thúc đẩy thị trường chứng khoán. Ngành quản lý tài sản ít chịu các quy định hơn các ngân hàng nhưng đòi hỏi sự minh bạch, bảo vệ người đầu tư, lãi suất định hướng thị trường và tài sản định giá theo thị trường. Theo kinh nghiệm của nhiều nước, một khi có cơ sở hạ tầng và môi trường thị trường, ngành này có thể tăng trưởng nhanh chóng, phần lớn ở tiết kiệm cá nhân và doanh nghiệp.
Cải thiện cơ sở hạ tầng tài chính và khuôn khổ pháp lý: Nâng cao tính độc lập và hiệu quả của các cơ quan quản lý và giám sát sẽ là một thách thức không nhỏ do Chính phủ đóng cả hai vai trò chủ sở hữu và giám sát các định chế tài chính mà điều này có thể tạo ra mâu thuẫn về lợi ích. Rủi ro này sẽ trở nên lớn hơn khi tự do hóa tài chính và cạnh tranh trên thị trường tài chính trở nên sâu rộng hơn. Việc hội nhập trong hệ thống tài chính quốc tế và quốc tế hóa đồng Nhân dân tệ (renminbi) sẽ tạo áp lực cho Trung Quốc trong việc cải thiện khuôn khổ quản lý giám sát. Chính phủ cần thực hiện các cải tổ về thể chế để đảm bảo tính độc lập chính trị của các cơ quan quản lý nhằm kiểm soát các quy định giám sát một cách chặt chẽ nhất, cho dù vẫn còn đóng vai trò chủ sở hữu các định chế tài chính. Nguồn lực và cơ cấu giám sát cần được bố trí một cách hợp lý để đối phó với sự phát triển ngày càng cao của ngành dịch vụ tài chính. Các cơ quan liên quan có thể quyết định thống nhất các quy định giữa ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm trong khu vực tài chính hoặc duy trì cơ chế giám sát như hiện tại nhưng nâng cao khả năng đối phó với những rủi ro tài chính chéo ngành, có thể thông qua cải thiện cơ chế giám sát từng phần.
Ngoài ra, Trung Quốc cần xác định một khuôn khổ an toàn vĩ mô để giảm thiểu hoặc phòng ngừa nhiều rủi ro, bao gồm cả rủi ro tăng trưởng nhanh chóng của các hoạt động tín dụng đen. Hiện nay, Trung Quốc đã có một số sự phối hợp liên ngành trong các vấn đề khu vực tài chính nước ngoài nhưng lại chưa có một khuôn khổ an toàn vĩ mô toàn diện. NHTW thực hiện quản lý và giám sát an toàn vi mô đối thông qua tỷ lệ dự trữ bắt buộc và nhu cầu về vốn và thắt chặt kiểm soát sự tham gia và các hoạt động trong thị trường liên ngân hàng; nhưng các cơ quan giám sát tài chính lại không đóng vai trò nào trong an toàn vĩ mô và cũng không trọng tâm hoàn toàn trong công tác quản lý và giám sát an toàn vi mô. Trong khi đó, khái niệm giám sát an toàn vĩ mô vẫn chưa thực sự được xác định rõ, chính vì vậy việc đảm bảo ổn định tài chính là vấn đề vô cùng quan trọng.
Bên cạnh đó, Trung Quốc có thể thành lập ủy ban tài chính cấp cao trên cơ sở khuôn khổ hiện tại, với mục tiêu chính là giảm rủi ro hệ thống (rủi ro thị trường) và duy trì ổn định tài chính. Việc này cũng loại bỏ những trở ngại giữa ngân hàng trung ương và các cơ quan giám sát trong việc phối hợp, thông tin, phân tích và giám sát tất cả các định chế, sản phẩm, công cụ, thị trường và giao dịch tài chính có thể mang lại các rủi ro hệ thống. Vai trò của ủy ban tài chính cũng có thể bao gồm phát triển và thành lập các tiêu chuẩn, chỉ số đánh giá, xác thực rủi ro hệ thống, và phát triển các công cụ an toàn vĩ mô (có thể sử dụng các phương tiện an toàn vi mô như kênh truyền dẫn).
Xây dựng một mạng lưới an toàn tài chính và phát triển chính sách quản trị khủng hoảng và rủi ro thanh toán: Tự do hóa tài chính sẽ làm hệ thống tài chính hoạt động hiệu quả hơn nhưng cũng có thể gia tăng rủi ro bất ổn tài chính. Hầu hết các quốc gia đều phải đối mặt với khủng hoảng lớn hay nhỏ trong quá trình mở cửa thị trường tài chính, thường gây ra biến động vĩ mô và giá tài sản. Mặc dù lượng dự trữ ngoại tệ khổng lồ của Trung Quốc có thể tạo bước đệm tốt chống lại khủng hoảng tiền tệ nhưng vẫn không thể loại trừ khả năng khủng hoảng tài chính trong nước. Một hệ thống cảnh báo sớm sẽ hỗ trợ công tác giám sát được hiệu quả, can thiệp và ngăn ngừa sớm khủng hoảng tài chính. Để xác định những thách thức có thể xảy ra, các cơ quan quản lý cần tiếp tục đào sâu phân tích ổn định tài chính và phát triển dãy các chỉ số cảnh báo sớm hoàn chỉnh. Hệ thống này có thể bao gồm 02 phần. Phần thứ nhất là tập hợp các mô hình vĩ mô và ngành, có thể gồm thị trường bất động sản, thị trường ngoại hối, ngành ngân hàng, thị trường chứng khoán và thị trường lao động. Phần này cần cụ thể hóa dãy chỉ số định kỳ hàng ngày, hàng tuần và hàng tháng để đánh giá được các mức độ phản ứng giám sát. Phần thứ hai là để xác định trách nhiệm của các định chế tài chính trong việc giám sát và báo cáo diễn biến thị trường, và đưa ra các quyết định cụ thể.
Bên cạnh đó, Trung Quốc nên tạo ra một cơ chế quản trị rủi ro thanh toán cho khu vực tài chính để cho phép các định chế tài chính yếu kém có thể giải thể có tổ chức. Ở Trung Quốc, việc giải thể các tổ chức tài chính là rất khó xảy ra do sự nhạy cảm về hiệu ứng đôminô trên thị trường. Thậm chí ngay cả những định chế nhỏ không còn khả năng thanh toán nợ cũng hiếm khi đi đến phá sản. Tình trạng này có thể tạo nên rủi ro đạo đức rất lớn. Cơ chế quản trị rủi ro thanh toán cần thực hiện trong khuôn khổ pháp lý và có tình hệ thống, có thể bao gồm quyết định giải thể, quyền can thiệp hợp pháp vào tổ chức tài chính yếu kém; nguồn lực để thực hiện giải thể, tái cơ cấu hoặc bán một tổ chức tài chính; khả năng quản lý tài sản các tổ chức tài chính bị can thiệp; và mạng lưới an toàn tài chính hiệu quả.
Hơn nữa, việc thành lập chính sách bảo hiểm tiền gửi chính thống là cần thiết để đối phó với những đột biến rút tiền gửi ngân hàng (bank runs) ở các tổ chức tiền gửi tư nhân và để bảo vệ tiền tiết kiệm ở các tổ chức tiền gửi nhỏ, qua đó nâng cao tính ổn định của cả hệ thống ngân hàng. Ngoài ra, Trung Quốc cũng nên xây dựng một cơ chế quản trị rủi ro hiệu quả, có tính chiến lược và dài hạn, có thể bao gồm mô hình hóa dự báo tài chính và lập kế hoạch dự phòng, đòi hỏi tất cả các cơ quan liên quan phải cùng thực hiện.
Phân định lại quyền và trách nhiệm của Chính phủ: Như đã đề cập ở trên, Chính phủ đóng vai trò vừa sở hữu vừa giám sát các định chế tài chính và có ảnh hưởng đến việc phân bổ nguồn lực thông qua sự kiểm soát trực tiếp và gián tiếp. Vai trò của Chính phủ trong các hoạt động thị trường tài chính ở Trung Quốc là rất lớn nên hầu hết các vần đề tồn tại và các rủi ro tiềm ẩn trong hệ thống đều liên quan đến nhà nước. Chính vì vậy, Trung Quốc cần xác định lại quyền và trách nhiệm của Chính phủ. Trước tiên, Chính phủ nên định hướng môi trường thuận lợi cho đầu tư, cho phép các tổ chức tài chính chuyên biệt định giá các dịch vụ và sản phẩm của họ mà không có bất kỳ sự can thiệp, hỗ trợ nào của nhà nước. Thứ hai, cần loại bỏ mâu thuẫn về quyền lợi do Chính phủ đóng cả hai vai trò sở hữu và giám sát. Mặc dù xu hướng phân quyền quản lý từ chính quyền trung ương xuống cho chính quyền địa phương đã có từ cuối những năm 1990 nhưng chưa thực sự đảm bảo tính an toàn của các định chế tài chính địa phương, và vẫn can thiệp sâu vào công tác quản trị và các hoạt động của các tổ chức này. Vì vậy, Trung Quốc cần xác lập lại một khuôn khổ giám sát tài chính theo vùng, tập trung thực hiện trách nhiệm giám sát, đào tạo đội ngũ giám sát chuyên nghiệp và nâng cao tính hiệu quả của công tác thẩm tra nội bộ và giám sát bên ngoài, từ đó hỗ trợ hữu hiệu cho chính quyền trung ương và giảm thiểu rủi ro tài chính vùng.
Trên con đường tiến tới tự do hóa tài chính, nhìn chung Trung Quốc sẽ phải lường trước những trở ngại lớn, chủ yếu xuất phát từ sự lấn át của các ngân hàng thương mại nhà nước trong hệ thống và sự can thiệp mạnh mẽ của Chính phủ vào khu vực tài chính, điều này có thể làm gia tăng rủi ro đạo đức ở các ngân hàng và doanh nghiệp nhà nước cũng như giảm khả năng quản lý tài chính ở một số doanh nghiệp sở hữu nhà nước. Chính vì vậy, để có thể thực hiện những chiến lược cải tổ và tự do hóa tài chính nêu trên một cách hiệu quả, Trung Quốc cần tiến hành từng bước, trước tiên phải giảm thiểu các quy định giám sát khu vực tài chính, nâng cao cơ sở hạ tầng tài chính, cải thiện trong chính nội bộ các định chế và hệ thống tổ chức - quản trị ở các bộ phận chức năng sở hữu nhà nước và các cơ quan chính quyền liên quan.
Ths. Hoàng Trà Mi
Viện Chiến lược Ngân hàng