Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật ban hành VBQPPL) đã có những đổi mới cơ bản trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) nhằm nâng cao chất lượng của các VBQPPL. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật ban hành VBQPPL cũng đã phát sinh một số vướng mắc do một số quy định tại Luật ban hành VBQPPL còn chưa phù hợp. Hiện nay, các cơ quan hữu quan đang nghiên cứu để đề xuất sửa đổi đối với Luật này. Bài viết xin nêu ra một số vướng mắc trong quá trình thực hiện nhằm góp phần tiếp tục hoàn thiện các quy định của Luật ban hành VBQPPL.
MỘT SỐ VƯỚNG MẮC TRONG QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật ban hành VBQPPL) đã có những đổi mới cơ bản trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) nhằm nâng cao chất lượng của các VBQPPL. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật ban hành VBQPPL cũng đã phát sinh một số vướng mắc do một số quy định tại Luật ban hành VBQPPL còn chưa phù hợp. Hiện nay, các cơ quan hữu quan đang nghiên cứu để đề xuất sửa đổi đối với Luật này. Bài viết xin nêu ra một số vướng mắc trong quá trình thực hiện nhằm góp phần tiếp tục hoàn thiện các quy định của Luật ban hành VBQPPL.
I. Một số vướng mắc trong quá trình thực hiện Luật ban hành VBQPPL
Thứ nhất, về quy trình xây dựng văn bản QPPL: Theo quy định tại Luật ban hành VBQPPL, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định (trừ nghị định quy định chi tiết) phải thực hiện qua 2 giai đoạn: (i) giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL và (ii) giai đoạn soạn thảo văn bản QPPL. Trong đó, cả 2 giai đoạn đều tiến hành các trình tự, thủ tục tương tự nhau và có những nội dung trùng lặp nhau (ví du: nội dung lấy ý kiến, đăng trên Cổng thông tin điện tử, thẩm định, thông qua...) làm kéo dài thời gian xây dựng văn bản QPPL, đặc biệt đối với những văn bản gấp theo đòi hỏi của thực tế. Đồng thời, thực tế triển khai việc xây dựng văn bản QPPL qua 2 giai đoạn cho thấy quy trình này còn chưa hợp lý, vì ở giai đoạn soạn thảo có thể phát sinh những nội dung cần thay đổi so với giai đoạn lập đề nghị (lập chính sách) dẫn đến những nội dung của giai đoạn lập đề nghị đã không còn phù hợp.
Thứ hai, về quy định thủ tục hành chính tại Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ: Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật ban hành VBQPPL, việc quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là hành vi bị cấm, trừ trường hợp được giao trong luật. Tuy nhiên, Luật ban hành VBQPPL chưa làm rõ nội dung “quy định thủ tục hành chính trong thông tư” là quy định những nội dung nào? Trường hợp Nghị định đã có quy định trình tự, thủ tục, hồ sơ thì có thể giao cho các bộ, ngành hướng dẫn chi tiết về mẫu tờ khai, mẫu đơn hoặc một số nội dung khác của thủ tục hành chính. Nội dung này cần làm rõ để đảm bảo linh hoạt trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước của các Bộ, ngành.
Bên cạnh đó, trước thời điểm có hiệu lực của Luật ban hành VBQPPL, rất nhiều thông tư có quy định thủ tục hành chính dựa trên cơ sở nhiệm vụ được giao tại các Nghị định. Tuy nhiên, sau khi Luật ban hành VBQPPL có hiệu lực, trường hợp phải sửa đổi, bổ sung các thủ tục này (ví dụ thực hiện đơn giản hóa thủ tục hành chính, nâng cấp lên mức độ dịch vụ công trực tuyến mức độ 3, 4 …) thì phải ban hành Nghị định của Chính phủ. Trong khi đó, quy trình xây dựng một Nghị định (không phải là Nghị định quy định chi tiết luật, pháp lệnh) cần rất nhiều thời gian do phải thực hiện 2 giai đoạn: lập đề nghị xây dựng và soạn thảo Nghị định, điều này ảnh hưởng tới tiến độ thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính cũng như việc đăng ký nâng cấp các thủ tục hành chính lên dịch vụ công trực tuyến mức độ 3, 4.
Thứ ba, về xây dựng văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn: Điều 146 Luật ban hành VBQPPL quy định về các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn, trong đó không giới hạn các hình thức văn bản QPPL được áp dụng theo trình tự, thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, Điều 147, 148, 149 Luật ban hành VBQPPL mới chỉ quy định về thẩm quyền quyết định, trình tự, thủ tục, hồ sơ xây dựng, ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo trình tự, thủ tục rút gọn mà chưa có quy định về trình tự, thủ tục rút gọn đối với xây dựng thông tư.
Theo quy định tại Điều 151 Luật ban hành VBQPPL, thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, chỉ có văn bản QPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành.
Trên thực tế các thông tư do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ban hành có nhiều trường hợp cần được xây dựng theo thủ tục rút gọn và có hiệu lực sớm hơn 45 ngày kể từ ngày ký ban hành, như:
(i) Trường hợp Nghị định được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn và có hiệu lực kể từ ngày ký ban hành, nếu thông tư hướng dẫn không được áp dụng xây dựng theo trình tự, thủ tục rút gọn và phải có hiệu lực sau 45 ngày kể từ ngày ký ban hành sẽ không đảm bảo được yêu cầu thông tư quy định chi tiết phải có hiệu lực cùng thời điểm với nghị định (theo khoản 2 Điều 11 Luật ban hành VBQPPL).
(ii) Nhiều thông tư cần phải ban hành gấp để kịp thời điều chỉnh các vấn đề cấp bách theo đòi hỏi của thực tế nên cần có hiệu lực sớm, việc phải sau 45 ngày mới có hiệu lực sẽ không ứng phó kịp thời với tình hình thực tế.
Do Luật ban hành VBQPPL chưa có quy định về xây dựng thông tư theo trình tự, thủ tục rút gọn dẫn tới khó khăn cho các bộ, ngành khi phải ban hành gấp thông tư trong các trường hợp nêu trên.
Thứ tư, về văn bản quy định chi tiết: Luật ban hành VBQPPL năm 1996 có quy định “Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới” (Khoản 4 Điều 78). Trong quá trình thực hiện quy định này đã phát sinh nhiều vướng mắc, do đó Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã bỏ quy định này. Tuy nhiên, tại Luật ban hành VBQPPL năm 2015, quy định này lại được bổ sung theo hướng chặt chẽ hơn, theo đó trường hợp văn bản QPPL hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực (khoản 4 Điều 154). Tuy nhiên, khi triển khai quy định này trên thực tế đã gặp phải những khó khăn, vướng mắc, cụ thể:
(i) Luật ban hành văn bản QPPL chưa đưa ra khái niệm như thế nào là văn bản quy định chi tiết, gây khó khăn trong việc rà soát, xác định văn bản quy định chi tiết đương nhiên hết hiệu lực.
(ii) Trong một số trường hợp, văn bản QPPL của cấp trên được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn, có hiệu lực ngay từ ngày ký ban hành hoặc thời gian từ lúc ký ban hành đến thời điểm có hiệu lực ngắn, dẫn tới việc xây dựng văn bản quy định chi tiết không thể kịp thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL của cấp trên. Đặc biệt đối với thông tư quy định chi tiết, Luật ban hành VBQPPL không quy định xây dựng theo trình tự, thủ tục rút gọn, nên vẫn phải thực hiện đầy đủ các trình tự, thủ tục theo quy định (ví dụ đăng tải trên Cổng thông tin điện tử 60 ngày...) và phải có hiệu lực sau 45 ngày kể từ ngày ký. Điều này dẫn tới trong nhiều trường hợp không thể ban hành Thông tư quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết. Trong khi đó, các văn bản quy định chi tiết cũ đã bị hết hiệu lực theo quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật ban hành VBQPPL nhưng các văn bản quy định chi tiết mới thì chưa thể kịp ban hành nên đã tạo ra “khoảng trống pháp lý” do không có văn bản QPPL điều chỉnh quan hệ xã hội, gây khó khăn và rủi ro cho công tác quản lý, điều hành.
(iii) Trên thực tế nhiều văn bản quy định chi tiết cũ vẫn phù hợp với thực tế và phù hợp với văn bản QPPL của cấp trên mới được ban hành. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật ban hành VBQPPL thì các văn bản quy định chi tiết này đương nhiên hết hiệu lực, phải ban hành lại (kể cả giữ nguyên nội dung), dẫn tới lãng phí nguồn lực không cần thiết.
Thứ năm, về việc đăng tải trên Cổng thông tin điện tử: Hiện nay, theo quy định tại Luật ban hành VBQPPL, thời gian đăng tải trên Cổng thông tin điện tử là quá dài, cụ thể: đối với hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản QPPL là 30 ngày, đối với dự thảo văn bản QPPL là 60 ngày. Việc quy định thời gian đăng tải như tại Luật làm kéo dài thời gian xây dựng văn bản QPPL, trong khi đó, việc lấy ý kiến dưới hình thức đăng tải trên Cổng thông tin điện tử ít hiệu quả và nhận được rất ít ý kiến tham gia góp ý.
Thứ sáu, về trình tự, thủ tục xây dựng Nghị định: Hiện nay, Luật ban hành VBQPPL chỉ quy định về trình tự, thủ tục xây dựng Nghị định thuộc danh mục văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh và trình tự, thủ tục xây dựng Nghị định không phải là văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh. Đối với việc xây dựng Nghị định sửa đổi, bổ sung nghị định thuộc danh mục văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, Luật ban hành VBQPPL lại chưa quy định rõ về trình tự, thủ tục xây dựng, dẫn đến khó khăn và những cách hiểu khác nhau trong việc thực hiện.
Thứ bảy, về các vấn đề được quy định tại Thông tư: Khoản 2 Điều 24 Luật ban hành VBQPPL quy định Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định: “Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình”. Quy định này chưa rõ ràng, gây khó khăn trong việc xác định phạm vi các nội dung Thông tư được quy định.
Thứ tám, về sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ các thông tư liên tịch: Luật ban hành VBQPPL đã bỏ hình thức văn bản QPPL là thông tư liên tịch, tuy nhiên, Luật lại chưa có quy định hướng dẫn về thẩm quyền, hình thức sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ các thông tư liên tịch đã được ban hành trước khi Luật ban hành VBQPPL có hiệu lực thi hành, dẫn đến khó khăn khi thực hiện.
II. Một số đề xuất hoàn thiện Luật ban hành VBQPPL
Để giải quyết một số khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện Luật ban hành VBQPPL, chúng tôi xin nêu một số đề xuất như sau:
Thứ nhất, về quy trình xây dựng văn bản QPPL, cần sửa đổi giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL theo hướng đơn giản về trình tự, thủ tục và rút ngắn về thời gian, để đảm bảo tính thực chất trong quy trình xây dựng văn bản QPPL và đảm bảo yêu cầu kịp thời trong ban hành văn bản QPPL. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu thu hẹp phạm vi các loại văn bản phải thực hiện giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản (chỉ cần thực hiện giai đoạn soạn thảo văn bản).
Thứ hai, về quy định thủ tục hành chính tại Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, xem xét bổ sung quy định trong trường hợp nghị định đã quy định về thủ tục hành chính thì tại nghị định đó có thể giao cho bộ ngành quy định chi tiết về thủ tục hành chính này tại thông tư (như quy định chi tiết về hồ sơ, biểu mẫu, tờ khai...). Bên cạnh đó cũng cần bổ sung quy định đối với các thủ tục hành chính đã được quy định tại các thông tư trước ngày Luật ban hành VBQPPL có hiệu lực thi hành, bộ, ngành có thể ban hành thông tư để sửa đổi, bổ sung các thủ tục hành chính này với điều kiện không làm phức tạp hoặc tăng thêm khó khăn về điều kiện, trình tự, thủ tục, hồ sơ của thủ tục hành chính.
Thứ ba, về xây dựng văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn, cần bổ sung quy định về trình tự, thủ tục xây dựng thông tư theo trình tự, thủ tục rút gọn.
Thứ tư, về văn bản quy định chi tiết, cần làm rõ khái niệm “văn bản quy định chi tiết” và bãi bỏ quy định tại Khoản 4 Điều 154 Luật ban hành VBQPPL: “Văn bản QPPL hết hiệu lực thì văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực” vì các lý do như đã phân tích ở phần trên.
Thứ năm, về việc đăng tải trên Cổng thông tin điện tử, nghiên cứu xem xét việc rút ngắn thời gian đăng tải trên Cổng thông tin điện tử theo hướng: đối với hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản QPPL tối thiểu là 10 ngày, đối với dự thảo văn bản QPPL tối thiểu là 20 ngày.
Thứ sáu, về trình tự, thủ tục xây dựng nghị định, cần bổ sung quy định về trình tự, thủ tục xây dựng các Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định, trong đó, đối với các Nghị định có nội dung sửa đổi, bổ sung đơn giản hoặc không làm phát sinh chính sách mới thì nên quy định trình tự, thủ tục đơn giản, rút ngắn thời gian xây dựng, ban hành.
Thứ bảy, về các vấn đề được quy định tại Thông tư, cần nghiên cứu để quy định rõ hơn loại thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình.
Thứ tám, về sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ các thông tư liên tịch, nghiên cứu xem xét bổ sung các quy định hướng dẫn về thẩm quyền, hình thức sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ các thông tư liên tịch đã được ban hành trước ngày Luật ban hành VBQPPL có hiệu lực thi hành.
Để Luật ban hành VBQPPL thực sự phát huy được hiệu quả, trong thời gian tới cần nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung một số nội dung còn hạn chế, chưa phù hợp nêu trên, qua đó sẽ nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.
Phạm Tiến Sỹ, Nguyễn Thị Lương Trà (PC)