Các dạng tiền kỹ thuật số - bao gồm tiền mã hóa và tiền điện tử - phát triển ngày càng mạnh mẽ trong kỷ nguyên số với lượng người dùng tăng lên nhanh chóng. Tiền điện tử không phải là một loại tiền tệ mới mà chỉ là hình thái biểu hiện của đồng tiền pháp định (legal tender) được lưu trữ trên các thiết bị điện tử và được thể hiện dưới dạng một số phương tiện thanh toán để thực hiện các giao dịch thanh toán. Theo thống kê sơ bộ của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) năm 2020, trên thế giới đã có khoảng 60 quốc gia ban hành quy định quản lý về tiền điện tử (electronic money/e-money regulation).
Tại Việt Nam, thuật ngữ “tiền điện tử” đã được đề cập tại Luật Phòng, chống rửa tiền năm 2012. Xét về bản chất và đối chiếu với cách hiểu về tiền điện tử như trên, tiền điện tử tại Việt Nam đã được quy định tại một số văn bản quy phạm pháp luật, được thể hiện dưới các hình thức là ví điện tử, thẻ trả trước. Theo quy định tại Nghị định 80/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 101/2012/NĐ-CP ngày 22/11/2012 của Chính phủ về thanh toán không dùng tiền mặt, dịch vụ Ví điện tử là “dịch vụ cung cấp cho khách hàng một tài khoản điện tử định danh do các tổ chức cung ứng dịch vụ tạo lập trên vật mang tin (như chip điện tử, sim điện thoại di động, máy tính...), cho phép lưu giữ một giá trị tiền tệ được đảm bảo bằng giá trị tiền gửi tương đương với số tiền được chuyển từ tài khoản thanh toán của khách hàng tại ngân hàng vào tài khoản đảm bảo thanh toán của tổ chức cung ứng dịch vụ Ví điện tử theo tỷ lệ 1:1”. Thông tư số 19/2016/TT-NHNN ngày 30/6/2016 quy định về hoạt động thẻ ngân hàng (được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 26/2017/TT-NHNN ngày 29/12/2017 và Thông tư số 28/2019/TT-NHNN) quy định: “Thẻ trả trước là thẻ cho phép chủ thẻ thực hiện giao dịch thẻ trong phạm vi giá trị tiền được nạp vào thẻ tương ứng với số tiền đã trả trước cho tổ chức phát hành thẻ”. Theo Cổng thông thông tin điện tử của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), số lượng các tổ chức không phải là ngân hàng được cấp Giấy phép hoạt động cung ứng dịch vụ trung gian thanh toán đến tháng 11/2021 là 46 tổ chức; số lượng thẻ ngân hàng đến cuối Quý III/2021 là 121 triệu thẻ (bao gồm thẻ ghi nợ nội địa, thẻ tín dụng nội địa, thẻ trả trước nội địa, thẻ nội địa khác, thẻ ghi nợ quốc tế, thẻ tín dụng quốc tế, thẻ trả trước quốc tế và thẻ quốc tế khác) với số lượng và giá trị giao dịch thẻ trong Quý đạt gần 103 triệu giao dịch và 205 nghìn tỷ đồng, cho thấy hoạt động của dịch vụ trung gian thanh toán (trong đó có dịch vụ ví điện tử) và thẻ ngân hàng (trong đó có thẻ trả trước) tại Việt Nam đã phát triển đáng kể.
Cũng cần phân biệt sự khác nhau giữa tiền điện tử và các loại tiền mã hóa (tiền ảo - virtual currency, tiền mã hóa - crypto-currency, đồng tiền ổn định - stablecoin). Ngân hàng Trung ương Châu Âu (ECB) định nghĩa: “Đồng tiền ảo là một loại tiền kỹ thuật số không chịu sự quản lý, được phát hành bởi những người phát triển phần mềm (developers) thường đồng thời là người kiểm soát hệ thống; được sử dụng và chấp nhận thanh toán giữa các thành viên của một cộng đồng ảo nhất định”. Có thể thấy, tiền ảo có tính ẩn danh, hoạt động phân tán, không chịu sự quản lý của bất kỳ cơ quan, tổ chức nào và không được công nhận là phương tiện thanh toán tại nhiều quốc gia. Vừa qua, khi một nước Nam Mỹ có động thái cho phép người dân sử dụng Bitcoin (một loại tiền mã hóa) trong thanh toán thì Ban điều hành IMF ngay lập tức có khuyến cáo quốc gia này nên thay đổi chính sách và ngừng sử dụng Bitcoin như một đồng tiền hợp pháp bởi tiềm ẩn những rủi ro đối với sự toàn vẹn và ổn định tài chính. Tại Việt Nam, NHNN cũng đã nhiều lần khẳng định quan điểm, việc phát hành, cung ứng, sử dụng các loại tiền ảo, tiền mã hóa làm phương tiện thanh toán là hành vi bị cấm tại Việt Nam. Việc sử dụng các phương tiện thanh toán không hợp pháp (bao gồm Bitcoin và các loại tiền ảo tương tự khác), tùy theo mức độ, có thể bị xử phạt vi phạm hành chính (theo quy định tại Nghị định 88/2019/NĐ-CP ngày 14/11/2019 của Chính phủ (đã sửa đổi, bổ sung) về xử phạt hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng hoặc có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định tại Bộ luật Hình sự 2015 (đã sửa đổi, bổ sung).
Việc không xác định rõ bản chất, hình thức thể hiện, đối tượng cung ứng tiền điện tử và tiền ảo/tiền mã hóa khiến người sử dụng có thể nhầm lẫn giữa các loại phương tiện thanh toán hợp pháp hay bất hợp pháp, một số đối tượng có thể lợi dụng lỗ hổng này để thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật nhằm trục lợi, gây khó khăn cho các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Tại Quyết định số 1255/QĐ-TTg ngày 21/8/2017 phê duyệt “Đề án hoàn thiện khung pháp lý để quản lý, xử lý đối với các loại tài sản ảo, tiền điện tử, tiền ảo”, Thủ tướng Chính phủ đã giao NHNN làm đầu mối rà soát các văn bản pháp lý hiện hành để bổ sung quy định về tiền điện tử. Tuy vậy, việc có một khung pháp lý toàn diện để bảo vệ người tiêu dùng tiền điện tử và đảm bảo một sân chơi bình đẳng cho tất cả các người chơi trên thị trường luôn là thách thức bởi vì các chính sách này cần được ban hành trên cơ sở làm thế nào để bảo vệ khách hàng tốt nhất trước những rủi ro, tổn thất của dịch vụ này.
Vào cuối năm 2021, IMF đã đăng tải báo cáo về tiền điện tử, trong đó phân tích những tình huống có thể khiến người tiêu dùng và hệ thống tiền điện tử gặp rủi ro, như: rủi ro trong kinh doanh, rủi ro về pháp lý, rủi ro về quản trị, rủi ro trong hoạt động, rủi ro tài chính, rủi ro rửa tiền/tài trợ khủng bố, rủi ro khách hàng. Trên cơ sở rà soát các quy định về tiền điện tử đang áp dụng tại nhiều quốc gia và thực tế phát triển của thị trường, IMF đã đưa ra một số khuyến nghị chính sách về sự cần thiết phải giám sát chặt chẽ các tổ chức cung ứng tiền điện tử nhằm bảo vệ khách hàng.
Thứ nhất, tiền điện tử mang đến các giải pháp thúc đẩy tài chính toàn diện
Ở các quốc gia đang phát triển, nơi người dân gặp khó khăn trong việc tiếp cận với hệ thống ngân hàng, tiền điện tử đã trở thành một phần quan trọng trong cuộc sống thường ngày. Theo khảo sát của IMF tại thị trường Châu Phi, ước tính khoảng 2/3 dân số trưởng thành ở Kenya (nơi tiền di động M-PESA đã đạt mức độ thâm nhập thị trường cao), hay Rwanda, Tanzania và Uganda, người dân ở các nước này có xu hướng sử dụng tiền điện tử một cách thường xuyên hơn. Phần lớn những người trong số này không có tài khoản ngân hàng hoặc không tiếp cận được hệ thống tài chính chính thống, bởi vậy họ lưu trữ một phần đáng kể số tiền của mình trong ví điện tử và sử dụng nó thông qua điện thoại di động hoặc máy tính. Đây có thể coi là phương tiện hiệu quả thúc đẩy tài chính toàn diện tại các quốc gia này.
(Nguồn: IMF)
Thứ hai, bảo vệ hệ thống tài chính và người tiêu dùng là cần thiết
Do sự xuất hiện ngày càng nhiều của các tổ chức cung ứng tiền điện tử, việc có một khung khổ pháp lý toàn diện, mạnh mẽ để quản lý và bảo vệ tiền của khách hàng là rất quan trọng. Các tổ chức cung ứng tiền điện tử phải tuân thủ những yêu cầu quy định về đảm bảo an ninh an toàn (như thiết lập hệ thống quản lý và quản trị rủi ro vận hành) để nhận diện và hạn chế rủi ro. Các tổ chức này cũng nên bị cấm cho vay bán lẻ. Để bảo vệ người tiêu dùng, cơ quan có thẩm quyền cần đưa ra các quy tắc quản lý đối với các tổ chức này như quy định về công khai phí dịch vụ, bảo vệ dữ liệu người dùng và giải quyết khiếu nại.
Đặc biệt, một trong những quy định quan trọng nhất được IMF khuyến nghị đó là để bảo vệ tiền của khách hàng thì tất cả các tổ chức cung ứng dịch vụ tiền điện tử cần phải thực hiện các cơ chế bảo vệ và hạch toán tách biệt các khoản tiền. Các tổ chức cung ứng tiền điện tử cần duy trì một lượng tiền tương đương với tổng số dư trong ví tiền điện tử của khách hàng và phải được quản lý tách bạch, riêng biệt với các khoản tiền khác của tổ chức để đảm bảo khả năng thanh toán cho việc cung ứng dịch vụ. Đây là một biện pháp bảo vệ cơ bản nhằm ngăn chặn việc sử dụng tiền sai mục đích, và về nguyên tắc, đây là số tiền đảm bảo trong trường hợp tổ chức cung ứng dịch vụ bị phá sản. Tuy nhiên, việc tách bạch các khoản tiền của khách hàng không thể giải quyết được hết các vấn đề nếu một tổ chức cung ứng dịch vụ có những rủi ro trong hệ thống. Vì vậy, cũng cần nghiên cứu, bổ sung thêm các các quy định cụ thể về phá sản hoặc quy định chặt chẽ hơn nữa đối với tổ chức cung ứng dịch vụ có vai trò quan trọng đối với hệ thống thanh toán quốc gia để đảm bảo rằng khách hàng được tiếp cận nhanh chóng với số tiền của mình lưu giữ trong tài khoản tiền điện tử, ngay cả khi tổ chức gặp phải gián đoạn về hoạt động hay đối mặt với nguy cơ phá sản.
Thứ ba, tiền điện tử có thể phát sinh các rủi ro có tính hệ thống
Các cơ quan quản lý và thanh tra, giám sát cần tăng cường hơn nữa cơ chế bảo vệ người sử dụng và giám sát an toàn phù hợp với mô hình kinh doanh và quy mô của tổ chức cung ứng tiền điện tử. Ở những quốc gia có hoạt động tiền điện tử phát triển hoặc có tổ chức cung ứng tiền điện tử có ảnh hưởng quá lớn, các biện pháp bảo vệ tiền của khách hàng và đảm bảo tính liên tục của hệ thống dịch vụ thanh toán là vô cùng cần thiết.
Một số quốc gia đã áp dụng chính sách bảo hiểm tiền gửi đối với dịch vụ tiền điện tử, song vẫn cần nhiều quy định chặt chẽ hơn nữa để bảo vệ người tiêu dùng và đảm bảo hoạt động liên tục, hiệu quả của hệ thống. Đặc biệt, phải có giải pháp để khách hàng không bị mất quyền truy cập vào tài khoản tiền điện tử của mình, do vậy các hệ thống cần được khôi phục hoặc có hệ thống dự phòng để thay thế một cách nhanh chóng, tốt nhất là chỉ trong vài giờ. Các cơ quan quản lý cũng cần xem xét, đánh giá kỹ lưỡng, thận trọng việc áp dụng quy định về bảo hiểm tiền gửi đối với tiền điện tử đến nay để đảm bảo hiệu quả chính sách trên thực tế.
Cùng với nhiều vấn đề mới khác trong lĩnh vực công nghệ tài chính (fintech), các thông lệ quốc tế đến nay vẫn đang được các quốc gia tiếp tục nghiên cứu song việc lựa chọn chính sách nào không phải là dễ dàng. Đại dịch COVID-19 bùng phát có thể được xem là “chất xúc tác” đòi hỏi phải có khung khổ pháp lý đồng bộ về tiền điện tử để bảo vệ tốt nhất quyền lợi người tiêu dùng, nhất là khi số lượng và giá trị các giao dịch liên quan đến tiền điện tử ngày càng tăng trưởng mạnh mẽ. Đây chính là thời điểm thích hợp để các cơ quan quản lý, các nhà hoạch định chính sách thay đổi về quan điểm, tư duy quản lý, nghiên cứu, đánh giá những lợi ích - rủi ro để có cách tiếp cận phù hợp và nhanh chóng bắt tay vào hành động. Thực hiện nhiệm vụ được giao, NHNN hiện đang nghiên cứu, hoàn thiện các văn bản pháp lý đảm bảo hoạt động an toàn của dịch vụ tiền điện tử, tăng cường sự bảo vệ hệ thống tài chính và quyền lợi chính đáng của người tiêu dùng tiền điện tử tại Việt Nam./.
BVA-NMĐ (Theo IMF, CTTĐT NHNN)