Bài học từ việc bỏ lỡ các dấu hiệu đổ vỡ của các ngân hàng Hoa Kỳ

Mục tiêu chính của hoạt động giám sát ngân hàng là phát hiện các hành vi rủi ro quá mức cho phép và đảm bảo ban điều hành ngân hàng sẽ có các hành động cần thiết để khắc phục. Tuy nhiên, nếu những rủi ro không được phát hiện hoặc các biện pháp cần thiết không được thực thi khiến rủi ro trở thành hiện thực sẽ dẫn đến ngân hàng đổ vỡ hoặc có khả năng đổ vỡ. Một ngân hàng trong tình trạng như vậy sẽ cần được xử lý bằng những công cụ, biện pháp sẵn có như thanh lý tài sản, bán một phần hoặc toàn bộ hoạt động kinh doanh, bảo lãnh cho các chủ nợ,… Trong trường hợp của SVB, thời điểm để có thể thực hiện các giải pháp như vậy đã bị bỏ lỡ từ nhiều tháng trước đó. Có những bài học quan trọng cần được rút ra từ sự đổ vỡ này.

Cũng như ở các nền kinh tế tiên tiến khác, hoạt động giám sát ngân hàng ở Hoa Kỳ đã hình thành một cấu trúc thượng tầng phức tạp, tuân thủ chặt chẽ các quy trình, thủ tục. Nhưng điều này đã làm chậm hành động khắc phục và khiến một số ngân hàng lớn hoạt động thoải mái mặc dù các giám sát viên có đủ thông tin để nhận ra rằng chúng đang trên bờ vực phá sản hoặc có nguy cơ phá sản.

Bài học từ báo cáo của Michael Barr

Báo cáo của Michael Barr - Phó Chủ tịch Cục Dự trữ liên bang (Fed) mô tả cách tiếp cận nội bộ và mang tính học thuật đối với công tác giám sát tại Fed. Báo cáo nhấn mạnh tranh luận giữa các nhóm chuyên gia về thứ tự của các chỉ tiêu đánh giá hoạt động của ngân hàng được phân loại khá công phu nhằm đề xuất các biện pháp phù hợp. Cụ thể, vào tháng 11/2022, các giám sát viên đã quyết định hạ cấp đánh giá về mức độ nhạy cảm của SVB đối với rủi ro thị trường tài chính từ “Đạt yêu cầu-2” xuống “Dưới mức đạt yêu cầu-3”. Mặc dù các giám sát viên không nhận ra rằng ngân hàng sắp sụp đổ, nhưng điều đáng chú ý là quyết định hạ cấp này đã không được thông qua lần cuối hay ban hành vào thời điểm ngân hàng phá sản.

Từ báo cáo của Barr có thể hình dung rõ cách thức thông tin nội bộ nặng về học thuật cùng sự phức tạp của bộ máy quan liêu đã cản trở khả năng của những người ra quyết định cấp cao trong việc đặt câu hỏi với hành động giám sát.

Các giám sát viên dường như đã không cảnh báo ban giám đốc của SVB rằng tuyên bố khẩu vị rủi ro đã được thông qua sẽ định hướng hành động của các nhân viên ngân hàng. Họ chỉ kiểm tra xem liệu thu nhập lãi thuần của ngân hàng có duy trì ở mức thỏa đáng trong 12 tháng hay không. Các thước đo rủi ro tiêu chuẩn khác cũng sắp rơi vào tình trạng báo động, nhưng ban giám đốc dường như đã không được cảnh báo về điều này. Nhắc lại nhiều đánh giá trước đó, Barr đặt câu hỏi cho sự chần chừ trong hành động này của các giám sát viên khi các rủi ro đang trở thành hiện thực.

Ngoài ra, báo cáo của Barr cũng chỉ ra sự nể nang đối với ban điều hành và hội đồng quản trị cũng là một yếu tố khiến cho các rủi ro không được cảnh báo. Báo cáo cho thấy diễn biến sau đó của SBV khiến Fed tăng cường giám sát khi đã quá muộn; đội ngũ giám sát viên mới và (có lẽ) nhiều kinh nghiệm hơn đã miễn cưỡng hạ cấp ngân hàng một cách đột ngột mặc dù họ nghĩ rằng nó đang ở trong tình trạng tồi tệ hơn so với đánh giá trước đây.

Michael Barr cho rằng sự thay đổi những năm gần trong nghĩa vụ chứng minh các rủi ro thuộc về người giám sát thay vì là ngân hàng đã làm giảm vai trò chủ chốt của cơ quan giám sát trong thực thi chính sách công. Bởi chức năng của cơ quan giám sát không phải chỉ là tư vấn quản lý cho ngân hàng mà về bản chất là bảo vệ xã hội khỏi những hậu quả của việc ngân hàng hoạt động sai so với giấy phép được cấp.

Việc xử lý các ngân hàng ở Hoa Kỳ chủ yếu do FDIC chịu trách nhiệm (sau một giai đoạn dài im ắng) và hiện cơ quan này đang có việc phải làm và có thể sẽ còn nhiều hơn nữa trong thời gian tới. Rõ ràng, FDIC sẽ phải tiến hành một cuộc đánh giá, phân tích kỹ lưỡng các giải pháp xử lý trường hợp ngân hàng SVB.

Trước hết, hoạt động thông tin trong trường hợp này đã tỏ ra rất lúng túng khi các nhà chức trách đã thiếu nhất quán xung quanh việc người gửi tiền không được bảo hiểm sẽ mất bao nhiêu tiền. Vào ngày 10/3, FDIC thông báo rằng ngoài khoản cổ tức tạm ứng chưa được xác định cụ thể, một số lượng lớn người gửi tiền không được bảo hiểm tại SVB sẽ phải chờ đợi quá trình tiếp quản tài sản để biết họ đã mất bao nhiêu tiền. Ba ngày sau đó, các nhà chức trách liên bang thông báo rằng tất cả người gửi tiền của SVB sẽ được thanh toán toàn bộ. Cũng như vậy, những người gửi tiền ở hai ngân hàng lớn khác bị phá sản là Signature và First Republic cũng đang được bảo vệ. Một câu hỏi hóc búa tuy không mới lại được đặt ra ở đây đó là nên vạch ra ranh giới phân biệt giữa người gửi tiền được bảo vệ chính thức và những người không được bảo vệ ở đâu?

Vấn đề nữa – có phần còn quan trọng hơn cách thức giải quyết SVB - đó là thời điểm giải quyết. Liệu FDIC có nên can thiệp từ sớm hơn nhiều, trước khi những người gửi tiền bắt đầu tháo chạy hay không? Và khi nào thì có thể xử lý ngân hàng với ít sự hỗn loạn hơn? Về vấn đề này, FDIC với tư cách là cơ quan chịu trách nhiệm giải quyết cần phải có chỉ báo rõ ràng rằng ngân hàng có khả năng phá sản và thông tin này chỉ có thể thu thập sớm từ các cơ quan giám sát. Mặc dù FDIC có thực hiện giám sát các ngân hàng, nhưng không phải là cơ quan chịu trách nhiệm giám sát chính đối với SVB – mà vai trò đó là của Fed.

Bài học từ sự thất bại trong giám sát

Hoạt động giám sát nhằm phát hiện những điểm yếu để yêu cầu phải có sự cải thiện, trong khi đó, việc xử lý tìm kiếm giải pháp tốt, có trật tự. Vấn đề xử lý ngân hàng sẽ được đặt ra khi không còn có cơ sở hợp lý để khắc phục kịp thời những thiếu sót trong quản lý. Với khả năng tiếp cận thông tin liên quan, các cơ quan giám sát ngân hàng dường như là phù hợp nhất để nhận ra điều này. Tuy nhiên, kinh nghiệm từ sự đổ vỡ của các ngân hàng trên toàn thế giới cho thấy rằng các cơ quan giám sát có thể không sẵn sàng thừa nhận rằng một trong những ngân hàng của họ đang đổ vỡ, vì điều đó tự nhiên cũng phản ánh hoạt động không hiệu quả của chính họ. Trong khi sẵn sàng xác định những điểm yếu trong quản lý và chỉ ra những cải thiện mà ngân hàng phải thực hiện, hầu hết các cơ quan giám sát đều không muốn đối diện với nguy cơ đổ vỡ.

Phù hợp với kinh nghiệm này, phản ứng của các giám sát viên SVB đối với các lỗ hổng của ngân hàng đã luôn theo hướng tìm kiếm các cải thiện cụ thể, mà không hề có bất cứ đề xuất nào về việc FDIC nên xem xét các biện pháp phục hồi và cuối cùng là xử lý ngân hàng. Báo cáo của Phó Chủ tịch Fed Michael Barr cũng chỉ ra các giám sát viên có xu hướng tiếp tục kỳ vọng về sự cải thiện mặc dù đã quá muộn để mong đợi sự phục hồi.

Cách thức tổ chức việc chuyển giao thông tin từ cơ quan giám sát sang cơ quan chịu trách nhiệm xử lý các ngân hàng khác nhau giữa các quốc gia. Tại khu vực đồng euro, một cơ quan độc lập với cơ quan giám sát (SRB) chịu trách nhiệm chính trong việc xử lý các ngân hàng có tầm quan trọng hệ thống. Nhưng SRB có thể cũng còn ở rất xa mới có được các thông tin giám sát liên quan. Tại Anh, Ngân hàng Trung ương Anh (BoE) tập trung hóa cả giám sát và xử lý, điều này có thể dẫn đến việc hoạt động giám sát sẽ mang tính chi phối, vì các giám sát viên có tất cả thông tin. Còn tại Thụy Sỹ, Cơ quan giám sát thị trường tài chính (FINMA) vừa là cơ quan giám sát vừa là cơ quan xử lý các ngân hàng, nhưng điều đó không cản trở cơ quan này can thiệp vào Credit Suisse – một ngân hàng quan trọng toàn cầu, mặc dù ngân hàng này được cho là đáp ứng các yêu cầu về khả năng thanh toán và thanh khoản theo quy định.

Đối với Hoa Kỳ, cơ quan xử lý các ngân hàng (FDIC) có thông tin giám sát của riêng mình (mặc dù không phải là cơ quan giám sát chính), điều này khiến hệ thống của Mỹ dường như kết hợp được những ưu điểm tốt nhất của cả hai kiến ​​trúc thể chế thông qua việc tách biệt các quyết định xử lý khỏi giám sát. Tuy nhiên nó đã không có được hiệu quả như mong đợi trong trường hợp SVB. Không dễ để nói cách tiếp cận nào là tốt hơn, tuy nhiên, việc đảm bảo cơ quan chịu trách nhiệm xử lý được cung cấp đầy đủ thông tin về các đánh giá của cơ quan giám sát đối với một ngân hàng có nguy cơ đổ vỡ là rất quan trọng. Các yêu cầu chính thức về thông tin đánh giá này đã được quy định trong luật Liên minh Ngân hàng Châu Âu và trong luật của một số quốc gia.

Giảm bớt quyền tự quyết của các cơ quan giám sát và xử lý ngân hàng trong việc trì hoãn hành động cũng là một trong số các biện pháp để tăng hiệu quả. Sau cuộc khủng hoảng “Tiết kiệm và Cho vay” của thập niên 1980 tại Mỹ, quốc hội đã thông qua quy định về “Hành động khắc phục kịp thời” khi vốn của ngân hàng giảm xuống dưới mức nhất định. Tuy nhiên, không may là vốn ngân hàng được đánh giá thông thường trong thực tiễn kế toán không phải là một chỉ số rất đáng tin cậy trong thời kỳ khủng hoảng và ít nhất cần được bổ sung bằng các biện pháp dựa trên thị trường hơn để đánh giá mức độ phù hợp của các bộ đệm dự phòng rủi ro.

Vì lý do tương tự, không được phụ thuộc vào các công cụ vốn chuyển đổi dự phòng (CoCos) – được tự động chuyển đổi thành vốn chủ sở hữu khi vốn được đánh giá là giảm xuống thấp hơn một mức nhất định - để cứu ngân hàng khỏi sự đỗ vỡ trong hoảng loạn khi khách hàng hoặc những người tham gia thị trường tháo chạy.

Bên cạnh đó, các chỉ báo cho thấy một ngân hàng đang có nguy cơ đổ vỡ không chỉ giới hạn ở vốn, dù được đo lường theo cách nào. Do vậy, điều quan trọng là các cơ quan giám sát và xử lý phải đưa ra phán quyết rằng một ngân hàng có khả năng phá sản hay không dựa trên những chỉ báo khác nhau.

Các sự kiện gần đây cho thấy, việc can thiệp vào một ngân hàng đổ vỡ đã tạo ra những phản ứng mạnh mẽ từ các bên bị ảnh hưởng. Do đó, ngay cả khi đã có đầy đủ thông tin, việc triển khai các biện pháp cần thiết sẽ phụ thuộc chủ yếu vào sự tự tin và quyết tâm của cơ quan chức năng để giải quyết. Đó là sự tin tưởng rằng kế hoạch xử lý là mạnh mẽ, đáng tin cậy (để bản thân nó không gây bất ổn) và quyết tâm tránh các sự kiện bất ổn gây hỗn loạn và tốn kém cho xã hội.

HN (theo VoxEU)