Hỗ trợ của khu vực công trong các cuộc khủng hoảng năm 2022 - 2023

Trong năm 2022- 2023, thị trường tài chính thế giới đã trải qua nhiều sự kiện bất ổn nghiêm trọng. Lạm phát hậu Covid-19, kết hợp với cuộc xung đột Nga – Ukraine và cuộc chiến năng lượng, đã gây áp lực lên lãi suất trên toàn cầu. Cú sốc này đã gây ra làn sóng mất ổn định tài chính trong lĩnh vực ngân hàng và các thị trường phái sinh. Chính phủ và các cơ quan chức năng tại nhiều quốc gia đã được sử dụng nhiều biện pháp để đối phó với các sự kiện khủng hoảng.

Bất ổn tài chính là một mối đe dọa thực sự hoặc có nguy cơ đe dọa thị trường tài chính hoặc các tổ chức tài chính mà từ một sự cố - nếu không có sự can thiệp kịp thời của các cơ quan có thẩm quyền - sẽ châm ngòi cho một cuộc khủng hoảng. Những nhà ra quyết định của khu vực công và các cơ quan có thẩm quyền đều nhận thức được cái giá phải trả của các cuộc khủng hoảng tài chính là rất tốn kém cũng như việc chúng có thể tự ứng nghiệm. Do đó, họ có động cơ để hành động nhanh chóng, dứt khoát và mạnh mẽ để chế ngự một cuộc khủng hoảng đang diễn ra. Dựa trên rất nhiều nghiên cứu học thuật thực nghiệm về các cuộc khủng hoảng ngân hàng, có thể kết luận rằng các cuộc khủng hoảng ngân hàng thường liên quan đến các đợt bùng nổ tín dụng trước đây. Các biện pháp can thiệp để ngăn ngừa một cuộc khủng hoảng ngân hàng có thể được thúc đẩy bởi những mất mát kinh tế khổng lồ liên quan đến khủng hoảng dưới hình thức GDP bị thiệt hại. Tuy nhiên, chi phí can thiệp là không hề nhỏ. Một số chi phí này có thể phát sinh tổn thất, trong khi một số có thể chỉ là những hỗ trợ thanh khoản mà sẽ phải được hoàn trả. Các biện pháp can thiệp đơn giản nhất là bảo lãnh, có thể không đòi hỏi chi phí hoặc yêu cầu hỗ trợ thanh khoản từ chính phủ hoặc ngân hàng trung ương.

Một nghiên cứu của Metrick và Schmelzing vào năm 2021 về các biện pháp can thiệp khủng hoảng ngân hàng trong giai đoạn 1257 đến 2019 đã chia các biện pháp can thiệp thành 7 loại chính với 20 khác nhau. Trong đó, 7 loại chính gồm: “cho vay”, “bảo lãnh”, “bơm vốn”, “quản lý tài sản”, “tái cấu trúc”, “quy tắc” và “khác”. Các nhà nghiên cứu xác định tổng cộng 1.886 biện pháp can thiệp trong hơn 902 cuộc khủng hoảng trên 128 quốc gia và kết luận rằng đã có sự thay đổi dần dần trong nhiều thế kỷ từ các biện pháp can thiệp truyền thống của người cho vay cuối cùng, ngưng rút tiền và đóng cửa ngân hàng,… sang một vai trò nổi bật hơn nhiều trong việc bơm vốn và đảm bảo toàn diện cho nghĩa vụ nợ của ngân hàng. Nghiên cứu cũng cho thấy tần suất và quy mô của các can thiệp toàn cầu đã tăng dần lên kể từ cuối thế kỷ 17. Theo thời gian, các chính phủ đã trở nên quyết liệt hơn trong các can thiệp của mình và hạ cấp trên bảng cân đối kế toán từ nợ phải trả sang vốn chủ sở hữu, đồng thời sử dụng kết hợp nhiều công cụ khác nhau hơn. Họ định nghĩa một gói cứu trợ là một thỏa thuận trong đó một số tài sản dự kiến ​​được chuyển từ người nộp thuế sang các bên liên quan của ngân hàng.

Trong một bài báo sau đó, Metrick và Schmelzing (2023) so sánh các biện pháp can thiệp trong lĩnh vực ngân hàng được sử dụng vào tháng 3/2023 với cơ sở dữ liệu của họ về các cuộc khủng hoảng tương tự trong tám thế kỷ qua. Theo đó, “cho vay” là biện pháp can thiệp được sử dụng rộng rãi nhất trong các cuộc khủng hoảng ngân hàng trong cơ sở dữ liệu năm 2021. Nghiên cứu cũng xem xét mức độ bất thường của việc kết hợp giữa biện pháp đảm bảo tài khoản và các biện pháp can thiệp cho vay khẩn cấp, như đã được triển khai vào tháng 3/2023. Sử dụng cơ sở dữ liệu lớn, Mđetrick và Schđmelzing thấy rằng có tổng cộng 57 cuộc khủng hoảng ngân hàng trong tổng số 902 cuộc khủng hoảng, chiếm tỷ lệ 6,5%. Như vậy, việc triển khai một tổ hợp chính sách như vậy là tương đối hiếm. Nghiên cứu cũng phát hiện ra rằng phần lớn các sự kiện có cùng mô hình can thiệp như đã thấy vào tháng 3/2023 cuối cùng đã phát triển thành các đợt suy thoái hệ thống ngân hàng.

Admati và cộng sự (2023) phân tích sự kiện Credit Suisse và lập luận rằng trường hợp này là một minh họa cho sự thất bại của những nỗ lực sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 nhằm loại bỏ vấn đề “quá lớn để sụp đổ” và kêu gọi thêm vốn cổ phần trong ngân hàng. Brunetti (2023) cũng nêu lên những lo ngại trong việc xử lý các tổ chức tài chính lớn và kêu gọi phát triển hơn nữa trong các quy định toàn cầu. Dewatripont và cộng sự (2023) đề xuất cải thiện khung khổ hiện hành để xử lý các ngân hàng ở EU và mở rộng việc bảo vệ tiền gửi ngắn hạn cho các công ty lớn và nhỏ cho hoạt động kinh doanh thông thường của họ.

Trong thời kỳ căng thẳng về tài chính, khu vực nhà nước có thể là người cung cấp hỗ trợ duy nhất để tránh bất ổn tài chính gây thiệt hại cho nền kinh tế. Có hai cuộc khủng hoảng ở châu Âu vào tháng 8 và tháng 9/2022 và ít nhất ba cuộc khủng hoảng ngân hàng riêng lẻ trong đó các hỗ trợ của khu vực công được sử dụng rộng rãi. Bảng 1 cung cấp thông tin tóm tắt về các sự kiện ngân hàng và phi ngân hàng quan trọng (tính đến tháng 5/2023) và cùng với Bảng 2, bảng này cung cấp thông tin chi tiết về các hỗ trợ khác nhau của khu vực công được sử dụng trong các sự kiện đó. Các hành động và biện pháp can thiệp được liệt kê dưới đây thậm chí vượt xa các công cụ, giải pháp mà cơ quan có thẩm quyền được giao. Các biện pháp can thiệp và hỗ trợ hoặc đã được lên kế hoạch trước hoặc được thiết kế đặc biệt cho từng sự kiện cụ thể.

Bảng 1. Các sự kiện bất ổn tài chính và các hỗ trợ của khu vực công trong giai đoạn 2022-2023

Thời gian	Sự kiện	Quyết định/Hỗ trợ của chính phủ	Hỗ trợ/Cấp vốn của NHTW
		Hành động của khu vực công	Hành động của khu vực công
Các sự kiện bất ổn phi ngân hàng
8/2022	Khủng hoảng các công ty năng lượng	Sở hữu nhà nước Thỏa thuận cấp vốn Bảo lãnh của chính phủ	-
23-28/9/2022	Khủng hoảng quỹ lương hưu Vương quốc Anh	Thay đổi trong chính phủ/bộ trưởng Thay đổi trong chính sách tài khóa của chính phủ	NHTW Anh mua trái phiếu (65 tỷ bảng Anh)
Các sự kiện bất ổn trong lĩnh vực ngân hàng
10/3/2023	Silicon Valley Bank	FDIC/Fed/Bộ Tài chính (Tổng thống): quyết định “Ngoại lệ rủi ro hệ thống” Chi trả toàn bộ tiền gửi không có bảo hiểm Bộ Tài chính Hoa Kỳ quyết định hỗ trợ 25 tỷ USD	Fed: Chương trình cấp vốn có kỳ hạn (100% giá trị tài sản bảo đảm cho các tài sản phi rủi ro)
12/3/2023	Signature Bank	FDIC/Fed/Bộ Tài chính (Tổng thống): quyết định “Ngoại lệ rủi ro hệ thống” Chi trả toàn bộ tiền gửi không có bảo hiểm Bộ Tài chính Hoa Kỳ quyết định hỗ trợ 25 tỷ USD	Fed: Chương trình cấp vốn có kỳ hạn (100% giá trị tài sản bảo đảm cho các tài sản phi rủi ro)
19/3/2023	Credit Suisse	Quyết định Pháp lệnh khẩn cấp của hội đồng liên bang Bảo lãnh vỡ nợ liên bang Bảo lãnh tổn thất cho UBS (lên tới 9 tỷ CHF) Finma yêu cầu hợp nhất credit suisse và ubs	NHQG Saudi Arabia (SNB): cung cấp cho Credit Suisse khoản vay hỗ trợ thanh khoản trị giá 100 tỷ CHF; cấu trúc của khoản vay dựa trên Hỗ trợ thanh khoản công (Backstop Public Liguidity/PLB)

Ghi chú: Thông tin dựa trên các thông cáo báo chí tại thời điểm sự kiện

Các biện pháp hỗ trợ công có thể được phân loại thành: Sở hữu nhà nước; Bảo lãnh tín dụng; Bảo lãnh tổn thất; Bảo lãnh tiền gửi; Hạn mức tín dụng; Thay đổi chính sách (tức thời); Cấp vốn của NHTW; NHTW mua trái phiếu, bao gồm nới lỏng định lượng (tức thời).

Các biện pháp hỗ trợ này được thực hiện trong các cuộc khủng hoảng được chọn tại Bảng 2. Hầu hết liên quan đến các ngân hàng, trong khi hai trong số các cuộc khủng hoảng khác nhau về bản chất nhưng vẫn có thể tác động đến các tập đoàn quan trọng, các đối tác trung tâm trong thị trường phái sinh, các tổ chức tài chính và nền kinh tế nói chung nếu khu vực công không phản ứng nhanh chóng với các lỗ hổng hệ thống.

Bảng 2. Các biện pháp hỗ trợ của khu vực công được sử dụng trong các cuộc khủng hoảng 2022 – 2023

Hỗ trợ của nhà nước	Khủng hoảng các công ty năng lượng	Khủng hoảng quỹ lương hưu Vương quốc Anh	Silicon Valley Bank	Signature Bank	Credit Suisse
Sở hữu
Sở hữu nhà nước	x
Bảo lãnh
Bảo lãnh tín dụng của chính phủ	X		X (Fed)	X (Fed)	X (SNB)
Bảo lãnh tổn thất của chính phủ					X (UBS)
Bảo lãnh tiền gửi bổ sung của chính phủ			X	X
Hạn mức tín dụng
Hạn mức tín dụng của chính phủ	X
Cấp vốn của NHTW			X	X	X
Các biện pháp chính sách
NHTW mua trái phiếu		X
Thay đổi chính sách của chính phủ		X
Ngành
Đánh giá sau			X	X

Ghi chú: Đánh giá dựa trên các thông cáo báo chí tại thời điểm diễn ra sự kiện

Các hỗ trợ được định nghĩa ở đây là các biện pháp vượt ra ngoài giải pháp pháp lý hoặc hoạt động giám sát và ở những nơi mà khu vực công cần thực hiện các biện pháp đặc biệt ngoài nhiệm vụ thông thường của họ để bảo vệ hệ thống tài chính. Các hỗ trợ này thường được tạo ra bởi chính phủ hoặc ngân hàng trung ương. Ngoài ra, các cơ quan giám sát và cơ quan xử lý có thể ban hành các quyết định có thể có tác động tới các tổ chức tài chính.

Ngân hàng trung ương hoặc chính phủ đóng vai trò người cho vay cuối cùng, tùy thuộc vào bản chất vai trò của họ trong từng cuộc khủng hoảng cụ thể. Thông thường, ngân hàng trung ương là người cho vay cuối cùng đối với các tổ chức tài chính, trong khi chính phủ có thể đóng vai trò này đối với các tổ chức phi ngân hàng hoặc phi tài chính.

Trong hai cuộc khủng hoảng, các đánh giá hậu kỳ từ ngành liên quan là một phần của giải pháp khắc phục những tổn thất có thể xảy ra trong quá trình giải quyết, theo thông cáo báo chí do các cơ quan chức năng công bố. Điều này tuân theo các quy trình của Tổng công ty Bảo hiểm Tiền gửi Liên bang (FDIC) Hoa Kỳ, cũng như một phần của Chỉ thị Xử lý và Phục hồi Ngân hàng (BRRD) và các thủ tục Cơ chế Giải quyết Đơn lẻ (SRM) ở Châu Âu.

Mặc dù các sự kiện bất ổn tài chính ngân hàng và phi ngân hàng giai đoạn 2022 -đ 2023 là những hiện tượng độc lập, nhưng chúng có mối liên hệ với nhau bởi giá năng lượng, lạm phát, lãi suất và mức độ nhạy cảm chung của thị trường tài chính. Các công cụ hỗ trợ khu vực công khác nhau đã được sử dụng trong các giai đoạn này như: sở hữu nhà nước, bảo lãnh, hạn mức tín dụng, bảo lãnh tổn thất và các thỏa thuận tài trợ của ngân hàng trung ương. “Cuộc khủng hoảng công ty năng lượng” đã ảnh hưởng đến một số công ty năng lượng và thị trường phái sinh, và các chính phủ cần hành động để khôi phục sự ổn định tài chính. Trong trường hợp – “cuộc khủng hoảng quỹ hưu trí của Vương quốc Anh” – chính phủ rõ ràng đã mắc phải một sai lầm chính sách, khiến chính phủ phải thay đổi hướng đi và ngân hàng trung ương phải giảm thiểu sai lầm thông qua việc mua trái phiếu chính phủ dài hạn. Các hỗ trợ của nhà nước đã được sử dụng trong hai sự kiện trong lĩnh vực ngân hàng tại Hoa Kỳ và trong trường hợp của Credit Suisse. Các khuôn khổ hiện tại ở khu vực đồng euro và ở Hoa Kỳ đảm bảo rằng nếu có tổn thất phát sinh, các ngành, lĩnh vực sẽ chịu trách nhiệm và điều này đã được FDIC nêu rõ trong các tuyên bố.

Như vậy, một sự kiện bất ổn tài chính phi ngân hàng (ví dụ “khủng hoảng các công ty năng lượng”) cần có sự can thiệp của chính phủ, bao gồm bảo lãnh và thanh khoản, khi chính phủ - chứ không phải ngân hàng trung ương – đóng vai trò là người cho vay cuối cùng.

Một sự kiện bất ổn tài chính phi ngân hàng (như "khủng hoảng quỹ hưu trí ở Vương quốc Anh") đòi hỏi phải thay đổi chính sách của chính phủ và sự can thiệp của ngân hàng trung ương để ứng phó lại với lãi suất tăng. Do đó, các công cụ can thiệp được sử dụng là những thay đổi về chính sách.

Trong các cuộc khủng hoảng ngân hàng, các khuôn khổ giải quyết khủng hoảng cung cấp cấu trúc cơ bản cho hành động của các cơ quan chức năng nhưng không phải là giải pháp đầy đủ cho các cuộc khủng hoảng có quy mô lớn hơn. Các sự kiện bất ổn trong lĩnh vực ngân hàngđđòi hỏi chính phủ và ngân hàng trung ương phải sử dụng các công cụ vượt ra ngoài các khuôn khổ giải pháp. Các khoản đóng góp của ngành, lĩnh vực đã không đủ để đáp ứng các nhu cầu cho các hỗ trợ tại Hoa Kỳ.

Mỗi can thiệp trong lĩnh vực ngân hàng và phi ngân hàng của các cơ quan công quyền, chính phủ và ngân hàng trung ương trong các cuộc khủng hoảng đều có quy mô lớn, kịp thời và giải quyết được mối đe dọa bất ổn tài chính sắp xảy ra.

Những cuộc khủng hoảng được lựa chọn nghiên cứu đã chứng minh rằng sự hỗ trợ của khu vực công trong thời kỳ bất ổn tài chính là cần thiết để khôi phục niềm tin của thị trường. Các công việc tiếp theo cần được tiến hành là tìm hiểu nguyên nhân diễn ra những cuộc khủng hoảng này và những việc cần thực hiện để tránh các sự kiện lớn tiềm ẩn bất ổn như vậy trong tương lai. Các đối tác trung tâm của thị trường phái sinh (CCP) trở nên quan trọng hơn sau khi các công cụ phái sinh chưa niêm yết (OTC) đã được chuyển đổi thành thị trường phái sinh giao dịch trên sàn. Các lỗ hổng trong hoạt động ngân hàng có thể chưa được giải quyết đầy đủ và các công việc tiếp theo cần phải triển khai liên quan đến các lỗ hổng cố hữu này. Hai trường hợp đổ vỡ ngân hàng tại Hoa Kỳ cho thấy sự cần thiết phải đánh giá tình trạng của các khoản tiền gửi lớn không được bảo hiểm. Ngoài ra, các khung khổ giải pháp cần được phát triển hơn nữa để kết hợp và tích hợp các quy trình thủ tục hỗ trợ của khu vực công.

HN (theo CEPR)